Uzasadnienie
Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w Warszawie decyzją z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...], wymierzył skarżącemu J. K. opłatę podwyższoną z tytułu wydobycia kopaliny bez koncesji w kwocie 7.496.256 zł.
Skarżący pismem z [...] grudnia 2018 r. wniósł odwołanie i następnie w piśmie z [...] stycznia 2019 r. przedstawił swoje stanowisko w sprawie. Kolejnym pismem z [...] marca 2019 r. skarżący złożył wniosek o "przywrócenie biegu terminu rozpatrzenia odwołania od decyzji Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w W. z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...]".
Prezes Wyższego Urzędu Górniczego postanowieniem z dnia [...] maja 2019 r., nr [...], odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...].
Prezes Wyższego Urzędu Górniczego postanowieniem z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...] utrzymał w mocy swoje postanowienie z dnia [...] maja 2019 r., odmawiające przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji ustalającej opłatę podwyższoną za wydobycie kopaliny bez koncesji.
W skardze na powyższe postanowienie skarżący zawarł wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w Warszawie z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...], znak [...], którą wymierzono skarżącemu opłatę podwyższoną z tytułu wydobycia kopaliny bez koncesji w kwocie 7. 496.256 zł.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z 2 września 2019 r. odmówił wstrzymania decyzji Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w W. z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...].
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzja o wstrzymanie której wniósł skarżący nie mieści się w zbiorze aktów administracyjnych, które mogłyby być objęte w toku niniejszego postępowania wstrzymaniem wykonania. Przedmiotem wstrzymania na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. mogą być tylko akty wydane lub podjęte we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy. Natomiast zakres przedmiotowy sprawy toczącej się przed Dyrektorem Okręgowym Urzędu Górniczego w W. obejmował kwestię ustalenia skarżącemu opłaty podwyższonej za wydobywanie kopaliny bez koncesji, zaś zakres przedmiotowy sprawy, w której zostało wydane zaskarżone postanowienie Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego, obejmował kwestię odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania.
Zatem wskazane sprawy są ze sobą w związku chronologicznym i podmiotowym, jednakże ze względu na odrębność zakresów przedmiotowych nie można uznać, że tworzą one tę samą sprawę w znaczeniu materialnym.
Skarżący złożył zażalenie na postanowienie Sądu I instancji z 2 września 2019 r. zarzucając postanowieniu naruszenie:
- 1. art. 61 § 1 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że w granicach tej samej sprawy w rozumieniu art. 61 § 3 p.p.s.a. in fine nie mieści się decyzja poprzedzającą zaskarżone postanowienie, podczas gdy:
- - rozstrzygnięcie dotyczące przywrócenia terminu zawsze ma charakter akcesoryjny wobec czynności procesowej dokonanej z uchybieniem terminu, a wiec także i sprawy, w której tej czynności dokonano,
- - art. 61 § 3 p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że w granicach tej samej sprawy mieszczą się wszelkie akty lub czynności podjęte przez organ w ramach prowadzonego postępowania, a także pozostających w funkcjonalnym związku z postępowaniem, w którym wydano akt lub czynność będące przedmiotem skargi, w której złożono wniosek o wstrzymanie wykonania aktu lub czynności. W szczególności w granicach tej samej sprawy mieści się decyzja, wobec której organ zaskarżonym postanowieniem odmówił przywrócenia terminu do złożenia odwołania;
- 2. art. 8 ust. 2, art. 2, art. 32 ust. 1 i ust. 2, art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 Konstytucji w związku z art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez pominięcie przy wykładni art. 61 § 3 p.p.s.a. standardów konstytucyjnych i wyłożenie wskazanego przepisu w sposób, który bezpodstawnie i arbitralnie różnicuje sytuację prawną osób, które kwestionują zasadność rozstrzygnięcia podjętego przez organ administracji w I instancji i przyjęcie, że osoba, która nie wniosła odwołania w terminie – bez swojej winy, jest de facto zmuszona ponosić wykonanie obiektywnie nieprawidłowej decyzji organu I instancji, to jest sam fakt wniesienia bez swojej winy odwołania w terminie nie uzasadnia tak daleko idącego zróżnicowania sytuacji prawnej osoby wnoszącej odwołanie w terminie o osoby wnoszącej bez swojej winy odwołanie po terminie;
- 3. art. 135 p.p.s.a. poprzez brak zastosowania, podczas gdy z przepisu tego wynika, że Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa, czyli także wstrzymanie wykonania, natomiast wysoce uprawdopodobnione jest to, że decyzja Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w Warszawie nr [...] z dnia [...].11.2018 r. narusza prawo.
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i wstrzymanie wykonania w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzających go postanowienia Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego z dnia [...].05.2019 r. oraz decyzji Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w W. z dnia [...].11.2018 r.;
ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gliwicach.
Ponadto, pismem (zatytułowanym zażalenie) z [...] września 2019 r. skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania tj. art. 61 § 1,3 p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, iż w sprawie Sąd nie może rozstrzygnąć o wstrzymaniu lub nie wykonaniu decyzji Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w Warszawie, albowiem wykracza to poza zakresem niniejszej sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do wydania zaskarżonego postanowienia. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, merytoryczne rozpoznanie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w Warszawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie, tym samym podlega ono oddaleniu. Jak wynika z treści art. 61 § 3 p.p.s.a. po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Sąd może zatem wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli jest spełniona ustawowa przesłanka określona jako potencjalna możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków gdyby akt lub czynność została wykonana. Przedmiotem ochrony tymczasowej jak się powszechnie przyjmuje w orzecznictwie sądowoadministracyjnym mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania.
Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w tym akcie (por. T. Woś, Postępowanie sądowoadministracyjne..., s. 146; Z. Kmieciak, glosa do postanowienia NSA z dnia 23 stycznia 1997 r., SA/Rz 1382/96, OSP 1998, z. 3, poz. 54, t. 1).
W związku z powyższym należy zauważyć, że w przedmiotowej sprawie skarżący domaga się wstrzymania wykonania decyzji Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego.
Należy wskazać, że przedmiotem udzielenia ochrony tymczasowej, w rozumieniu wskazanego wyżej przepisu, mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania. Tak więc, przedmiotem wykonania aktu administracyjnego jest każde zachowanie się podmiotu zobowiązanego do jego wykonania, polegające na działaniu, zaniechaniu określonego działania, znoszeniu zachowań innych podmiotów, a nawet świadczenie w rozumieniu prawa cywilnego. Akt administracyjny zostaje wykonany, gdy rzeczywisty stan stosunków społecznych odpowiadać będzie stanowisku określonemu w nim jako odpowiedni (zob. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 295).
Tym samym nie każdy akt administracyjny kwalifikuje się do tak rozumianego wykonania, a co za tym idzie nie każdy wymaga wykonania. Nie kwalifikują się do wykonania te spośród aktów prawnych, które dla sprowadzenia stanu prawnego lub faktycznego w nim określonego nie wymagają czynności podmiotów uprawnionych. W rzeczywistości więc problem wykonania aktu administracji dotyczy aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone obowiązki.
Z uwagi na powyższe, decyzję Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego, Sąd I instancji trafnie ocenił, że jest to akt nie nadający się do wykonania w rozumieniu art. 61 § 3 p.p.s.a. Przedmiotowa decyzja nie kreuje, nie nakłada na stronę żadnych obowiązków, które nie istniałyby przed jej wydaniem. Decyzja ta stwierdza jedynie, iż organ decyzję organu I instancji tj. Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego z dnia [...] maja 2019 r. utrzymuje w mocy, czyli pozostaje w mocy postanowienie organu, którym odmawia się przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w Warszawie nr [...] z dnia [...] listopada 2018 r.
Z przyczyn powyższych, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny postanowił jak w sentencji.