Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 27 listopada 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. odmówił T. I. L. w G., M. wstrzymania wykonania decyzji Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] lipca 2017 r., w przedmiocie wpisu do rejestru domen służących oferowaniu gier hazardowych niezgodnie z ustawą o grach hazardowych.
Sąd I instancji wskazał, że w skardze na wymienioną decyzję strona zawarła wniosek o wstrzymanie jej wykonania argumentując, że rozstrzygnięcie naraża skarżącą na niebezpieczeństwo poniesienia poważnych szkód finansowych i wizerunkowych.
Wskazując na treść art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.), mając na uwadze okoliczność, że przedmiotem wniosku była decyzja o pozostawieniu domeny w rejestrze, uznał że takie rozstrzygnięcie nie wymaga wykonania i nie nadaje się do wykonania, w tym w szczególności w drodze przymusu, nie może więc spowodować bezpośrednich zagrożeń, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. w postaci wyrządzenia stronie skarżącej znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Sąd stwierdził również, że skarżąca nie przedstawiła żadnych dowodów ani materiałów źródłowych potwierdzających jej twierdzenia zawarte we wniosku.
T. I. L. zażaleniem zaskarżyła w całości postanowienie Sądu I instancji zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania:
- 1. art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że przepisy ustawy p.p.s.a. nie dopuszczają możliwości wstrzymania wykonania decyzji i poprzedzającego go aktu wpisania domen internetowych do rejestru domen służących do oferowania gier hazardowych niezgodnie z ustawą z dnia 19 listopad 2009 r. o grach hazardowych;
- 2. art. 233 Kodeksu postępowania cywilnego w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. poprzez brak wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i w konsekwencji błędne przyjęcie, że skarżąca nie wykazała przesłanek uzasadniających wstrzymanie wykonania decyzji, co skutkowało odmową wstrzymania jej wykonania, podczas gdy z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że w związku z pozbawieniem skarżącej możliwości oferowania i świadczenia usług na rzecz graczy z terytorium Polski z wykorzystaniem domen, przez nieokreślony z góry okres czasu, w sytuacji gdy skarżąca jest jednym z największych operatorów hazardowych na światowym oraz polskim rynku gier hazardowych, a sam rynek gier hazardowych jest wysoko konkurencyjny, zachodzi niebezpieczeństwo poniesienia przez skarżącą znacznej szkody oraz powstania trudnych do odwrócenia skutków w postaci utraty dotychczasowych oraz potencjalnych klientów, jak również renomy zdobytej w ciągu wielu lat prowadzenia działalności.
Strona podnosząc te zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i wstrzymanie wykonania decyzji oraz poprzedzającego go aktu wpisu nazw domen do rejestru w całości poprzez zobowiązanie wykreślenia nazw domen z rejestru, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Minister Finansów w odpowiedzi na zażalenie wniósł o jego oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zażalenie nie znajduje usprawiedliwionych podstaw.
Ocenę zaskarżonego postanowienia Sądu I instancji należy poprzedzić stwierdzeniem, że wniosek o zastosowanie w stosunku do skarżącej ochrony tymczasowej sformułowany w skardze, dotyczy wyłącznie objętej tą skargą decyzji Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] lipca 2017 r., w przedmiocie wpisu do Rejestru. Podkreślić również należy, co jest istotne z punktu widzenia przepisów ustawy o grach hazardowych, w zakresie regulującym działalności podmiotów organizujących gry hazardowe w sieci internetowej, że wniosek w żadnej mierze nie dotyczył czynności wpisu domen strony skarżącej do Rejestru - wpisu o którym mowa w art. 15f ust. 1 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. z 2016 r., poz. 471). Skoro zatem wniosek strony odnosił się tylko do wymienionej decyzji, okoliczność wpisania domen skarżącej nie mogła stanowić przedmiotu oceny Sądu I instancji pod kątem możliwości zastosowania w stosunku do tejże czynności instytucji określonej w art. 61 § 3 p.p.s.a.
Mając powyższe na uwadze, stwierdzić należy, iż postanowienie Sądu I instancji jest słuszne w zakresie w jakim stwierdza on, iż wymieniona decyzja z dnia [...] lipca 2017 r., nie wymaga wykonania i nie nadaje się do wykonania w szczególności w drodze przymusu, w konsekwencji czego nie może spowodować bezpośredniego zagrożenia, a tym samym usuwa się spod przesłanek zawartych w art. 61 § 3 p.p.s.a. - niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków – warunkujących zastosowanie instytucji ochrony tymczasowej.
Sąd I instancji zasadnie zatem uznał, że w odniesieniu do objętej wnioskiem decyzji nie istnieje węzeł praw i obowiązków, który mógłby podlegać wykonaniu. W swojej istocie bowiem decyzja, o której mowa w art. 15f ust. 9 ustawy o grach hazardowych, w przypadku pozostawienia nazwy domeny lub domen w Rejestrze, wyłącznie potwierdza istnienie wpisu i prowadzi do kontynuacji stanu faktycznego i prawnego wywołanego dokonanym wpisem domeny do Rejestru.
O istnieniu węzła praw i obowiązków można mówić wyłącznie w stosunku do dokonywanego w Rejestrze wpisu domeny lub domen, w stosunku do których właściwy organ stwierdzi, że prowadzona działalność w zakresie organizowania gier hazardowych w sieci Internetowej nie spełnia wymogów nałożonych ustawą o grach hazardowych. Analiza przepisów art. 15e, art. 15f i art. 15g ustawy o grach hazardowych, wskazuje bowiem, że wpis domeny do Rejestru skutkuje nałożeniem na przedsiębiorcę telekomunikacyjnego świadczącego usługi dostępu do sieci internetowej obowiązku nieodpłatnego uniemożliwienia dostępu do stron internetowych wykorzystujących nazwy domen internetowych wpisanych do Rejestru poprzez ich usunięcie z systemów teleinformatycznych przedsiębiorców telekomunikacyjnych, służących do zamiany nazw domen internetowych na adresy IP, nie później niż w ciągu 48 godzin od dokonania wpisu do Rejestru (art. 15f ust. 5 pkt 1); nieodpłatnego przekierowania połączeń odwołujących się do nazw domen internetowych wpisanych do Rejestru do strony internetowej prowadzonej przez ministra właściwego do spraw finansów publicznych, zawierającej komunikat, skierowany do odbiorców usługi dostępu do Internetu obejmujący w szczególności informacje o lokalizacji Rejestru, wpisaniu szukanej nazwy domeny internetowej do tego Rejestru, listę podmiotów legalnie oferujących gry hazardowe na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, a także powiadomienie o grożącej odpowiedzialności karno-skarbowej uczestnika gier urządzanych wbrew przepisom ustawy (art. 15f ust. 5 pkt 2); nieodpłatnego umożliwienia dostępu do stron internetowych wykorzystujących nazwy domen wykreślonych z Rejestru, nie później niż w ciągu 48 godzin od wykreślenia nazwy domeny internetowej z Rejestru (art. 15f ust. 5 pkt 3).
Podmioty świadczące usługi płatnicze objęte są natomiast zakazem udostępniania usług płatniczych na stronach internetowych wykorzystujących nazwy domen wpisanych do Rejestru (art. 15g ust. 1), w przypadku zaś świadczenia takich usług podmiot zobowiązany jest w ciągu 30 dni od dokonania wpisu w Rejestrze do zaprzestania, świadczenia usług płatniczych (art. 15g ust. 2). Zauważyć należy, w zakresie ostatniej z przywołanych regulacji, że art. 15e ustawy, że podmiot urządzający gry w sieci Internetowej jest obowiązany przeprowadzać transakcje płatnicze wyłącznie za pośrednictwem dostawców usług płatniczych. Z przytoczonych przepisów wynika zatem, że istniej ścisłe i znaczące powiązanie prowadzenia działalności przez podmiot organizujący gry hazardowe z podmiotami świadczącymi usługi dostępu do sieci internetowej i usługi płatnicze. Fakt wpisania określonej domeny do Rejestru skutkuje bezpośrednimi obowiązkami obciążającym te podmioty (usługodawcy), wpływającymi również w sposób mniej lub bardziej bezpośredni na przedsiębiorcę urządzającego "hazardowe gry internetowe", poprzez konieczność zastosowania przez usługodawców wymogów określonych w art. 15f ust. 5 pkt 1 -3 i art. 15g ustawy o grach hazardowych.
Powyższe wskazuje zatem, że to czynność dokonania wpisu w Rejestrze, ujawnienia w nim domeny, skutkuje powstaniem skutków materialnoprawnych, które niewymierzone bezpośrednio przez ustawę o grach hazardowych w przedsiębiorcę, mają bądź mogą mieć istotny wpływ na prowadzoną przez niego działalność hazardową, szczególnie w świetle przepisu art. 15f ust. 2 ustawy o grach hazardowych, który wprowadza pełną jawność i dostępność danych zawartych w Rejestrze. Nie ulega zatem wątpliwości, że taki stan, istnienia wpisu w Rejestrze może wywołać u przedsiębiorcy, którego domena została wpisana do Rejestru, negatywne skutki finansowe lub jak podnosiła w motywach zażalenia strona skarżąca, negatywne skutki wizerunkowe przejawiające się "odpływem graczy" bądź znacznym zawężeniem zainteresowania aktualnych czy potencjalnie przyszłych graczy, czy eliminacją z rynku gier hazardowych organizowanych w sieci Internetowej.
Wywód w tym zakresie nie ma jednak wpływu na stwierdzoną prawidłowość postanowienia Sądu I instancji z przyczyn opisanych na wstępie rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Jego przeprowadzenie było jednakże konieczne z uwagi na zawarty w zażaleniu wniosek, w ramach którego strona domagała się wstrzymania wykonania zarówno zaskarżonej decyzji jak wpisu domeny do Rejestru. Podkreślenia w tej materii wymaga, że żądanie wstrzymania wykonania wpisu dopiero na etapie zażalenia na postanowienie sądu I instancji, w sytuacji gdy w postępowaniu sądowym nie został wydany wyrok przez wojewódzki sąd administracyjny, jest spóźnione. Wniosek w zakresie, w jakim strona sformułowała go w zażaleniu powinien być bowiem sformułowany w piśmie procesowym skierowanym do sądu I instancji (np. w skardze), nie zaś na etapie instancyjnej kontroli wydanego w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji lub czynności organu administracji, orzeczenia.
Reasumując tą część rozważań, za niezasadny uznać należy zarzut pomieszczony w punkcie 1 zażalenia, w którym strona zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a., poprzez błędne przyjęcie, że przepisy sądowej ustawy procesowej nie dopuszczają możliwości wstrzymania wykonania decyzji i poprzedzającego go aktu wpisania domen internetowych do rejestru domen służących do oferowania gier hazardowych niezgodnie z ustawą o grach hazardowych.
Donosząc się do drugiego z zarzutów zażalenia, również i ten zarzut uznać należy za nieuzasadniony.
Przepis art. 61 § 3 p.p.s.a. stanowi, że sąd, przed którym toczy się postępowanie kontrolujące akt lub czynność organu administracji publicznej jest uprawniony do uwzględnienia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu w całości lub w części, jeżeli w stosunku do strony – wnioskodawcy zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, nakłada na wnioskodawcę warunek wykazania, że w związku z wykonaniem decyzji lub aktu administracji publicznej zachodzić będzie niebezpieczeństwo wyrządzenia jej znacznej szkody bądź jej wykonanie spowoduje trudne do odwrócenia skutki. Skoro sąd orzeka o wstrzymaniu aktu lub czynności na wniosek skarżącego, to na wnioskodawcy spoczywa obowiązek uzasadnienia wniosku, tak aby przekonać sąd do zasadności zastosowania ochrony tymczasowej. Dla wykazania, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków nie jest natomiast wystarczające samo stwierdzenie strony. Uzasadnienie takiego wniosku powinno odnosić się do konkretnych okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest zasadne w stosunku do wnioskodawcy.
Sąd I instancji odnosząc się do wymienionych przesłanek i związanych z nimi wymogów stwierdził, że strona skarżąca nie przedstawiła żadnych dowodów ani materiałów źródłowych potwierdzających twierdzenia strony.
Ocena ta jest trafna. Skarżąca zarówno we wniosku, a następnie w motywach zażalenia wskazuje na negatywne następstwa odmowy wykreślenia wpisu jej domen z Rejestru – utrata dobrego imienia i renomy oraz wielomilionowe straty majątkowe i utracone korzyści w związku z uniemożliwieniem świadczenia usług na rzecz graczy na terytorium Polski. Twierdzenia te poza samym ich przywołaniem nie zostały w jakikolwiek szerszy sposób uzasadnione, umożliwiając wizualizację potencjalnych następstw rozstrzygnięcia organu na sytuację majątkową strony czy utratę jej renomy. Nie zostały również, jak trafnie stwierdził Sąd I instancji, poparte żadnymi dokumentami bądź materiałami źródłowymi.
Również, wbrew stanowisku strony, analiza zgromadzonego dotychczas w sprawie materiału dowodowego nie pozwalała na wysnucie jakichkolwiek tez czy przypuszczeń co do zasadności podniesionych we wniosku twierdzeń. Poza, bowiem umową spółki z dnia 17 stycznia 2017 r., sprzeciwem, dokumentami Naczelnika O. Urzędu Ceno – Skarbowego w O. związanymi z wnioskiem o dokonanie wpisu oraz skargą zawierającą wniosek o wstrzymanie wykonania objętej nią decyzji Ministra Rozwoju i Finansów, brak jest innych dokumentów, w oparciu o które możliwym byłaby ocena podniesionych w ramach żądania twierdzeń strony.
Końcowo, mając na uwadze treść żądania pomieszczonego we wniosku, zgodzić się należy z organem i Sądem I instancji, że żądanie strony usunięcia wpisu jej domen z rejestru w trybie art. 61 § 3 p.p.s.a., de facto zmierzało do wywołania skutku faktycznego, który w swej istocie jest przedmiotem sprawy głównej – skargi i wywołanej nią kontroli sądowoadministracyjnej decyzji Ministra. Zasadność i prawidłowość odmowy wpisu bądź jej wadliwość, wobec treści decyzji objętej skargą strony, może zostać stwierdzona wyłącznie prawomocnym orzeczeniem sądu, które skutkować będzie w konsekwencji dalszym faktycznym istnieniem wpisu w Rejestrze bądź koniecznością jego wykreślenia.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.