Uzasadnienie
Postanowieniem z 13 maja 2022 r., sygn. akt V SA/Wa 629/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na wniosek A. w R., wstrzymał wykonanie decyzji Głównego Inspektora Farmaceutycznego z 8 lutego 2022 r. w przedmiocie nakazu usunięcia stwierdzonych uchybień dotyczących prowadzenia działu farmacji szpitalnej.
Sąd pierwszej instancji uznał, że konsekwencją dostosowania prowadzonej działalności do obowiązków wynikających z zaskarżonej decyzji będzie konieczność zatrudnienia magistra farmacji na pełnym etacie, a przez to konieczność zapłaty mu większego wynagrodzenia z tego tytułu. Choć w orzecznictwie wskazuje się, że świadczenia o charakterze pieniężnym posiadają przymiot odwracalności, to jednak w realiach niniejszej sprawy uznać należy, że wykonanie decyzji będzie miało skutek nieodwracalny. Poniesienie przez A. większego wynagrodzenia na rzecz magistra farmacji nie będzie podlegać zwrotowi, nawet w razie uwzględnienia skargi. W sprawie można zatem mówić również o niebezpieczeństwie wyrządzenia szkody majątkowej, bowiem Szpital nie będzie mógł odzyskać środków poniesionych na wynagrodzenia magistra farmacji, skoro zostanie on zatrudniony na pełnym etacie i takie zwiększone wynagrodzenie będzie mu przysługiwało.
Z powyższych powodów, zdaniem WSA, strona uprawdopodobniła, że w związku z wykonaniem zaskarżonej decyzji – nakazem usunięcia stwierdzonych uchybień – zaszło niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.
Zażalenie na powyższe postanowienie złożył Główny Inspektor Farmaceutyczny, wnosząc o jego uchylenie i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez wydanie postanowienia odmawiającego wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie.
Zdaniem organu, zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej "p.p.s.a.").
Organ wskazał, że niewątpliwie zwiększenie przez skarżącego wymiaru zatrudnienia farmaceuty, zgodnie z treścią zaskarżonej decyzji, spowoduje wzrost kosztów prowadzonej przez niego działalności. Jednakże konieczność zapewnienia przez skarżącego minimalnej łącznej normy zatrudnienia w dziale farmacji szpitalnej w wymiarze równoważnika 1 etatu farmaceuty, wynikająca wprost z art. 87a ust. 1 pkt 2 p.f., nie stanowi sama w sobie podstawy do wstrzymania wykonalności zaskarżonego orzeczenia.
Przedstawione przez skarżącego okoliczności nie potwierdzają istnienia przesłanki niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub powstania trudnych do odwrócenia skutków uzasadniających zastosowanie ochrony tymczasowej. Sąd pominął, że w zakresie sytuacji finansowej skarżący przedstawił jeden dokument w postaci rachunku zysków i strat wariant porównawczy. Przy czym rachunek ten odnosi się wykazie do zdarzeń przeszłych, obejmuje 2021 r. Pozostałe dywagacje na temat wysokości kosztów zwiększenia wymiaru zatrudnienie farmaceuty należy ocenić jedynie jako prognozy. Skarżący nie przedstawił profilu zawodowego zatrudnionej osoby, czy też konkretnego kandydata.
W ocenie organu, skarżący nie przedstawił dokumentów, by uprawdopodobnić faktyczną wysokość kosztów, które poniesie, wykonując zaskarżoną decyzję. Ponadto skarżący nie przedstawił szczegółów na temat swojej sytuacji finansowej. W szczególności nie jest znany aktualny stan finansowy. Skarżący nie przedstawił np. wyciągów z posiadanych przez siebie rachunków bankowych itp.
W odpowiedzi na zażalenie skarżący wniósł o jego oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do art. 61 § 1 p.p.s.a. wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu. Sąd może jednak na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości tego aktu, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (art. 61 § 3 p.p.s.a.).
Stwierdzić przy tym należy, że za wyrządzenie znacznej szkody należy rozumieć taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego lub wyegzekwowanego świadczenia ani nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Przez trudne do odwrócenia skutki, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. rozumie się zaś takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków (por. M. Jagielska, A. Wiktorowska, P. Wajda [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2015, s. 379). Niebezpieczeństwo wystąpienia przesłanek przemawiających za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji musi zagrażać skarżącemu, co oznacza, że nie może stanowić przesłanki uwzględnienia wniosku, jeżeli odnosi się ono do osób trzecich, niebędących uczestnikami postępowania sądowoadministracyjnego (Ibidem, s. 380).
Jak wynika ze stanowiska orzecznictwa i doktryny, to na skarżącym spoczywa obowiązek uprawdopodobnienia okoliczności określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a. Oznacza to, że uzasadnienie wniosku musi w sposób przekonywający pokazać konkretne relacje między brakiem wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu a wystąpieniem zagrożenia wystąpienia przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a. Argumentacja przedstawiona we wniosku powinna więc odnosić się do konkretnych okoliczności, pozwalających stwierdzić, czy są podstawy do jego uwzględnienia (por. M. Jagielska, A. Wiktorowska, P. Wajda [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2015, s. 375 i powołane w nim orzecznictwo).
Zdaniem NSA, argumentacja powołana we wniosku skarżącego do takich okoliczności się odnosi.
O ile rację ma organ, że co do zasady konieczność spełnienia świadczenia pieniężnego określonego w zaskarżonej decyzji ma charakter odwracalny i nie przemawia za wstrzymaniem jej wykonania, to pominął szczególny charakter świadczenia, do którego poniesienia skarżący został zobowiązany na podstawie zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji.
Należy bowiem przypomnieć, że z decyzji 8 lutego 2022 r. wynika, że skarżący – w celu usunięcia stwierdzonych naruszeń – powinien zatrudnić równoważnik 1 etatu magistra farmacji.
W tych okolicznościach sprawy rację ma skarżący, że wykonanie decyzji może spowodować trudne do odwrócenia skutki.
Zwiększenie zatrudnienia o równoważnik 1 etatu magistra farmacji spowoduje bowiem, że skarżący będzie zobowiązany do zapłaty wynagrodzenia za wykonywaną pracę. Poniesione zaś z tego tytułu koszty nie będą mogły być zwrócone, nawet jeżeli zaskarżona decyzja okaże się niezgodna z prawem i zostanie uchylona.
Sytuacja ta jest odmienna od tej, gdy nałożono na stronę karę pieniężną bądź inne świadczenie pieniężne należne Skarbowi Państwa. W sytuacji bowiem, gdy strona zobowiązana jest do spełnienia świadczenia pieniężnego na rzecz Skarbu Państwa, a zaskarżona decyzja została uznana za niezgodną z prawem, świadczenie pieniężne zwracane jest pomiotowi, które je uiścił. W takich okolicznościach uiszczenie np. kary pieniężnej czy innego świadczenia ma charakter odwracalny. Z taką sytuacją jednak nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Skoro bowiem skarżący – w przypadku wykonania zaskarżonej decyzji – byłby zobowiązany do zwiększenia zatrudnienia o równoważnik 1 magistra farmacji, a w konsekwencji płacenia wynagrodzenia za tę pracę. Świadczenie płacone by było innemu podmiotowi niż Skarb Państwa i nie podlegałoby zwrotowi w razie uchylenia zaskarżonej decyzji.
Zdaniem NSA, okoliczność ta sama w sobie przemawia za udzieleniem ochrony tymczasowej.
Wbrew twierdzeniom organu, nie ma przy tym znaczenia, jaka jest sytuacja finansowa skarżącego. Niezależnie bowiem od tego, ile środków finansowych zgromadził skarżący czy jaki jest jego majątek, to obowiązek poniesienia bezzwrotnego świadczenia na skutek wykonania zaskarżonej decyzji świadczy o tym, że została ziszczona przesłanka z art. 61 § 3 p.p.s.a. Uprawdopodobnienie wystąpienia trudnych do odwrócenia skutków było zaś wystarczające do udzielenia ochrony tymczasowej skarżącej.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.