Uzasadnienie
I
Postanowieniem z 8 grudnia 2016 r. (V SAB/Wa 60/15) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (WSA) umorzył postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie ze skargi W. S. (skarżący) na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Ministra Finansów w przedmiocie wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia Ministra Finansów z [...] lutego 2014 r.
WSA orzekał w następującym stanie sprawy.
Pismem z 7 stycznia 2015 r. wystąpił do Ministra Finansów z wnioskiem o stwierdzenie nieważności postanowienia Ministra Finansów z [...] lutego 2014 r.
Postanowieniem z [...] kwietnia 2015 r. Minister Finansów odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia z [...] lutego 2014 r.
W dniu 20 maja 2015 r. skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Pismem z 29 maja 2015 r. skarżący wezwał Ministra Finansów do usunięcia naruszenia prawa przez załatwienie wniosku z 20 maja 2015 r.
W dniu 15 czerwca 2015 r. skarżący złożył do WSA skargę na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Ministra Finansów w zakresie załatwienia wniosku z 20 maja 2015 r.
Postanowieniem z [...] lipca 2015 r. Minister Finansów rozpoznał wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymując w mocy postanowienie z [...] kwietnia 2015 r.
WSA uznał, że w związku z wydaniem przez Ministra Finansów postanowienia z [...] lipca 2015 r. postępowanie sądowoadministracyjne wszczęte skargą z 15 czerwca 2015 r. stało się bezprzedmiotowe i podlegało umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; p.p.s.a.).
WSA wyjaśnił, że w niniejszej sprawie znajdował zastosowanie art. 149 § 1 p.p.s.a. w wersji obowiązującej przed zmianami, które weszły w życie 5 sierpnia 2015 r. Z przepisu tego wynika, że uwzględnienie skargi zarówno w przypadku bezczynności, jak i przewlekłego prowadzenia postępowania polega na zobowiązaniu organu do wydania w określonym terminie aktu lub podjęcia czynności, w związku z którą organ pozostawał w bezczynności lub przewlekle prowadził postępowanie.
Zdaniem WSA, z chwilą wydania przez organ aktu lub dokonania czynności, o których mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a., ustaje stan bezczynności i stan przewlekłości postępowania. Wobec tego skarga nie może być uwzględniona, jeżeli w chwili orzekania przez sąd nie wchodzi w grę zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania innej czynności.
WSA zwrócił uwagę, że w art. 149 § 1 p.p.s.a. określono, iż w przypadku zobowiązania organu do wydania aktu lub podjęcia czynności, sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem WSA, użycie zwrotu "jednocześnie" wskazuje, że w sytuacji, gdy sąd nie może już orzec o zobowiązaniu do wydania aktu lub podjęcia określonej czynności, niedopuszczalne jest również orzekanie o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania nastąpiły z rażącym naruszeniem prawa.
II
Skarżący złożył zażalenie na postanowienie WSA. Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, rozpoznanie skargi i orzeczenie o przewlekłości postępowania z rażącym naruszeniem prawa.
Skarżący zarzucił zaskarżonemu postanowieniu naruszenie:
- 1) art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w związku z art. 149 § 1 p.p.s.a. przez niezastosowanie;
- 2) art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. przez bezpodstawne umorzenie postępowania, pomimo istnienia podstaw do stwierdzenia przewlekłości postępowania, która nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa.
W uzasadnieniu skarżący stwierdził w szczególności, że wprawdzie nie jest możliwe zobowiązanie organu do działania, jeśli w dacie orzekania przez sąd organ wydał żądane rozstrzygnięcie, jednak w takiej sytuacji sąd nie jest zwolniony z obowiązku zbadania, czy w sprawie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego, a następnie oceny, czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz rozważenia, czy zachodzą podstawy do wymierzenia organowi grzywny. Przewlekłość postępowania jest bowiem stanem sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ podjął, czy też nie dalsze czynności w sprawie. Podjęcie przez organ czynności procesowych powoduje, że ustaje stan ewentualnej bezczynności organu, co uzasadnia umorzenie postępowania w zakresie skargi na bezczynność organu, ale nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania sądowego dotyczącego skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ.
III
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zażalenie jest zasadne.
WSA uznał, że wydanie przez Ministra Finansów postanowienia z [...] lipca 2015 r. sprawiło, iż postępowanie ze skargi z 15 czerwca 2015 r. na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Ministra stało się bezprzedmiotowe i podlegało umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., z którego wynika, że sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie stało się bezprzedmiotowe z innych przyczyn niż wskazane w art. 161 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko WSA jest nieprawidłowe, ponieważ nie uwzględnia treści art. 149 p.p.s.a.
W okolicznościach niniejszej sprawy - z uwagi na datę wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego - obowiązująca jest wersja art. 149 p.p.s.a. sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658). W tej wersji art. 149 p.p.s.a. brzmi: Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa.
Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1); Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 (§ 2).
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela stanowisko prezentowane w orzecznictwie NSA (zob. m.in. postanowienie z 26 lipca 2012 r., II OSK 1360/12), że wydanie - w toku postępowania sądowego po wniesieniu skargi - przez organ administracyjny postanowienia nie zwalnia wojewódzkiego sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zakresie ustalenia, czy przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a.) oraz w zakresie wymierzenia organowi grzywny z tego tytułu (art. 149 § 2 p.p.s.a.).
Przepis art. 149 p.p.s.a. w wersji obowiązującej w stanie tej sprawy wskazuje, że uwzględnienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce oraz czy doszło do tego z rażącym naruszeniem prawa albo nie miało charakteru rażącego. Użycie w zdaniu drugim § 1 art. 149 p.p.s.a. wyrazu "jednocześnie" nie oznacza, że ta część przepisu ma zastosowanie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Wręcz przeciwnie, z analizy tego przepisu, w kontekście art. 417¹ § 3 kodeksu cywilnego, wynika, że uwzględnienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać na stwierdzeniu, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, z uwagi na to, że akt taki został wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu (zob. postanowienie NSA z 30 lipca 2014 r., II GSK 1361/14).
Należy zatem przyjąć, iż podjęcie przez organ rozstrzygnięcia po wniesieniu do sądu skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, nie powoduje, stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., że w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.
Należy podkreślić, że przewlekłość postępowania jest stanem sprawy, którego zaistnienie sąd bada bez względu na to, czy organ podjął, czy też nie dalsze czynności w sprawie. Podjęcie przez organ czynności procesowych powoduje, że ustaje stan ewentualnej bezczynności organu, co uzasadnia umorzenie postępowania w zakresie skargi na bezczynność organu, ale nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania sądowego dotyczącego skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ.
Z tych względów za zasadny należało uznać podniesiony w zażaleniu zarzut naruszenia art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., kwestionujący umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego.
Przedwczesne byłoby natomiast odniesienie się do zarzutu wskazującego na niezastosowanie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w związku z art. 149 § 1 p.p.s.a. Ocena, czy w niniejszej sprawie doszło do przewlekłości postępowania prowadzonego przez Ministra Finansów powinna bowiem w pierwszej kolejności należeć do WSA. Dokonując w toku ponownego rozpoznawania sprawy oceny w tym zakresie, WSA uwzględni stanowisko wyrażone w niniejszym postanowieniu.
Ze wskazanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.