Uzasadnienie
Postanowieniem z 4 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Ke 798/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. odrzucił skargę Prokuratora Rejonowego w S. na uchwałę Rady Miejskiej w O. z [...] kwietnia 2000 r. w przedmiocie utrzymania limitu dopłat do wody pitnej dla indywidualnych odbiorców na terenie Miasta i Gminy O. z uwagi na wniesienie jej z uchybieniem terminu wynikającego z art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.).
WSA uznał, że powyższa uchwała Rady Miejskiej w O. nie stanowi aktu prawa miejscowego. Stanowiła ona od początku podstawę do zawarcia umowy cywilnoprawnej pomiędzy dwoma podmiotami: Gminą O. oraz Gminą P. (ew. przedsiębiorstwem świadczącym usługę dostawy wody, w której Gmina P. ma 100% udziałów), w której pierwsza płaci drugiej za każde 5m3 wody zużytej przez jedno gospodarstwo domowe. Uchwała nie jest zatem adresowana do mieszkańców gminy, a poprzez realizację zawartej w niej treści w drodze umowy cywilnoprawnej nie rozstrzyga wprost o ich prawach i obowiązkach. Bezpośredni skutek uchwały obejmuje sposób rozliczenia zakupionej przez Gminę O. wody z jej dostawcą i jedynie pośrednio wpływa na sytuację mieszkańców tej gminy. Uchwała nie ma więc charakteru generalnego, co jest warunkiem uznania jej za akt prawa miejscowego.
W konsekwencji WSA uznał, że uchwała ta mogła być zaskarżona przez Prokuratora w terminie 6 miesięcy od dnia jej wejścia w życie, a termin ten upłynął. Wobec tego Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. odrzucił skargę.
Zażalenie na powyższe postanowienie złożył Prokurator Okręgowy w K., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w K.. Zarzucił:
- I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:
- 1. naruszenie art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r., poz. 1515; dalej u.s.g.) poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, iż uchwała Rady Miejskiej w O. nie stanowi aktu prawa miejscowego, lecz tylko stanowiła od początku podstawę do zawarcia umowy cywilnoprawnej pomiędzy dwoma podmiotami Gminą O. i Gminą P., w której pierwsza płaci drugiej za każde 5 m3 wody zużytej przez jedno gospodarstwo domowe;
- 2. naruszenie art. 91 ust. 1 w zw. z art. 94 ust. 1 i ust.2 u.s.g. poprzez niezastosowanie tych przepisów i nieorzeczenie niezgodności z prawem przedmiotowej uchwały Rady Miejskiej w O. w treści zawierającej istotne naruszenia, będące przesłanką stwierdzenia jej nieważności w sytuacji przyjęcia, że nie jest ona aktem prawa miejscowego i upływu jednego roku od dnia jej podjęcia;
- II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania w postaci odrzucenia skargi – a mianowicie:
- 1. naruszenie art. 53 § 3 p.p.s.a. poprzez błędne uznanie, iż prokurator złożył skargę na uchwałę Rady Miejskiej w O. z dnia [...] kwietnia 2000 r., która poglądem Sądu nie jest aktem prawa miejscowego w konsekwencji takiego przyjęcia w terminie przekraczającym 6 miesięcy od dnia wejścia w życie tej uchwały;
- 2. naruszenie art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji niestwierdzenie, że przedmiotowa uchwała Rady Miejskiej w O. jako akt o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., przy przyjęciu, że jednak nie jest ona aktem prawa miejscowego, została wydana z naruszeniem prawa w uwzględnieniu jej treści zawierającej istotne naruszenia.
Prokurator nie podzielił stanowiska Sądu, że zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego. Gdyby jednak podgląd ten przyjąć, skarżący stwierdził, że WSA powinien był zastosować art. 91 ust. 1 w zw. z art. 94 ust. 1 i ust. 2 u.s.g. i uznać niezgodność z prawem uchwały. W oparciu o art. 18 ust. 1 u.s.g. Rada nie posiadała bowiem kompetencji do podejmowania uchwały, w której utrzymywała limit dopłat do wody pitnej. Zdaniem Prokuratora powyższa uchwała nie ma podstawy prawnej w przepisach powszechnie obowiązujących.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zażalenie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, wobec czego podlega oddaleniu.
Przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie WSA o odrzuceniu skargi z uwagi na jej wniesienie przez Prokuratora z uchybieniem terminu. Aby jednak móc ocenić, czy termin, o którym mowa w art. 53 § 3 p.p.s.a. został dotrzymany, należy stwierdzić, czy zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego.
Jak wynika z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie ustanawiają akty prawa miejscowego, obowiązujące na obszarze działania tych organów.
Art. 40 u.s.g. stanowi zaś, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo do stanowienia aktów prawa miejscowego.
Oznacza to, że aby uchwała mogła być uznana za akt prawa miejscowego musi spełniać określone prawem warunki.
Po pierwsze musi zostać uchwalona przez organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego – w niniejszej sprawie przez radę gminy. Po drugie, musi zawierać przepisy o charakterze abstrakcyjnym i generalnym, powszechnie obowiązujące na określonej części terytorium państwa. Charakter generalny mają te normy, które definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez wymienienie z nazwy. Abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą być powtarzalne, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Po trzecie, akt prawa miejscowego musi być wydawany w granicach i na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie.
W ocenie NSA zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w O. nie jest aktem prawa miejscowego. Przede wszystkim bowiem nie została wydana na podstawie upoważnienia ustawowego, co przyznaje w zażaleniu Prokurator. Jak stanowi sama uchwała została ona wydana "na podstawie art. 18 ust. 1 u.s.g.". Przepis ten stanowi o ogólnych kompetencjach gminy (do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej). Nie sposób więc uznać, że przepis ten daje upoważnienie do przyjecia przez radę miejską uchwały o utrzymaniu limitu dopłaty do wody pitnej dla indywidualnych odbiorców na terenie Miasta i Gminy O.. Skoro więc zaskarżona uchwała została podjęta bez upoważnienia ustawowego, to nie może być uznana za akt prawa miejscowego.
W konsekwencji NSA podziela pogląd Sądu I instancji, że skarga złożona przez Prokuratora była spóźniona. Stosownie bowiem do art. 53 § 3 p.p.s.a. prokurator może wnieść skargę w terminie sześciu miesięcy od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, a w pozostałych przypadkach w terminie sześciu miesięcy od dnia wejścia w życie aktu lub podjęcia innej czynności uzasadniającej wniesienie skargi. Termin ten nie ma zastosowania do wnoszenia skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Skoro więc uchwała z [...] kwietnia 2000 r. nie była aktem prawa miejscowego, to termin do jej zaskarżenia przez prokuratora wynosił 6 miesięcy od dnia wejścia w życie. Prokurator składając skargę [...] sierpnia 2015 r. naruszył ten termin, więc WSA słusznie odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.