Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 23 lutego 2017 r., sygn. akt III SA/Łd 673/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi odrzucił skargę L. w Ł. na uchwałę Komisji do spraw wyboru strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie wyboru strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność.
W uzasadnieniu Sąd wskazał, że zaskarżoną uchwałę Komisji doręczono stronie skarżącej w dniu 28 kwietnia 2016 r. W uchwale znajdowało się pouczenie o możliwości jej zaskarżenia do sądu po uprzednim pisemnym wezwaniu Samorządu Województwa [...] do usunięcia naruszenia prawa w terminie 14 dni. W dniu 10 maja 2016 r. strona złożyła wezwanie do usunięcia naruszenia prawa skierowane do Przewodniczącego Komisji do spraw wyboru strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność M. K. Pismem z dnia 14 czerwca 2016 r. Zarząd Województwa [...] negatywnie rozpatrzył wezwanie strony skarżącej do usunięcia naruszenia prawa.
W ocenie Sądu odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie może być udzielona przez którykolwiek organ, lecz przez organ właściwy do ewentualnego uwzględnienia skierowanego przez wnioskodawcę wezwania. W przypadku wezwania do usunięcia naruszenia prawa uchwałą Komisji, stanowisko w sprawie wezwania powinna zająć Komisja, ponieważ tylko Komisja może zweryfikować uchwałę, której dotyczy wezwanie. Zajęcie stanowiska w sprawie wezwania przez Zarząd Województwa [...] i poinformowanie o tym wzywającego nie może być traktowane jako stanowisko Komisji. Skargę do sądu administracyjnego wnosi się w terminie 30 dni od dnia otrzymania odpowiedzi na wezwanie, natomiast jeśli właściwy organ nie udzieli odpowiedzi na wezwanie, to skarżąca powinna wnieść skargę w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania. W przedmiotowej sprawie, ma zastosowanie termin do wniesienia skargi określony w art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.
Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej: p.p.s.a.), a mianowicie 60 dni od dnia złożenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, bowiem pismo Zarządu Województwa [...] z 14 czerwca 2016 r. nie było odpowiedzią Komisji na wezwanie.
Reasumując Sąd I instancji uznał, że skarga został wniesiona po upływie sześćdziesięciodniowego terminu, w związku z czym, na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a., skargę jako spóźnioną należało odrzucić.
Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła L. w Ł. wnosząc o uchylenie w całości postanowienia oraz dopuszczenie dowodów z dokumentów na okoliczności w nich wskazane oraz zasądzenie kosztów według norm przepisanych.
Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania a to:
- 1) art. 6 w zw. z art. 8 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej: k.p.a.) zasady praworządności, zasady pogłębiania zaufania obywateli poprzez wprowadzenie skarżącego w błąd w pouczeniu uchwały nr [...] komisji, co do organu właściwego do rozpoznania wezwania do usunięcia naruszenia prawa, co skutkowało złożeniem wezwania do niewłaściwego organu, wskazaniem w skardze do Sądu I instancji niewłaściwego organu oraz odrzuceniem skargi przez Sąd z powodu wniesienia skargi po terminie;
- 2) art. 9 k.p.a. zasady informowania stron, poprzez:
- a) wprowadzenie skarżącego w błąd w pouczeniu uchwały nr [...] komisji, co do organu właściwego do rozpoznania wezwania do usunięcia naruszenia prawa, co skutkowało złożeniem wezwania do niewłaściwego organu, wskazaniem w skardze do Sądu I instancji niewłaściwego organu oraz odrzuceniem skargi przez Sąd z powodu wniesienia skargi po terminie,
- b) brak pouczenia w odpowiedzi Zarządu Województwa [...] na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, o sposobie zaskarżenia,
- 3) art. 80 k.p.a. poprzez dowolną, a nie swobodną ocenę dowodów skutkującą negatywnie dla skarżącego, mimo że skarga została wniesiona po terminie z winy nie skarżącego, lecz z winy:
- a) Komisji, która błędnie pouczyła skarżącego w uchwale Komisji o organie właściwym do rozpoznania wezwanie do usunięcia naruszenia prawa,
- b) Zarządu Województwa [...], z powodu braku pouczenia w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa
- - co w konsekwencji miało wpływ na odrzucenie skargi przez Sąd I instancji
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zażalenie jest zasadne i zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 52 § 3 p.p.s.a., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a p.p.s.a., można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu – w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innych czynności – do usunięcia naruszenia prawa. Zgodnie zaś z treścią art. 53 § 2 p.p.s.a. w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4 powołanej ustawy, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa.
W niniejszej sprawie skarżąca otrzymała w dniu 28 kwietnia 2016 r. uchwałę nr [...] Komisji do spraw wyboru strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność. W pouczeniu organ wskazał, że: "od niniejszej uchwały lokalnej grupie działania przysługuje skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, ul. Piotrkowska 135, 920-434 Łódź po uprzednim wezwaniu na piśmie Samorządu Województwa [...] do usunięcia naruszenia prawa w terminie 14 dni od dnia doręczenia uchwały." Skarżącą 10 maja 2016 r. wystąpiła z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, zaś 14 czerwca 2016 r. Zarząd Województwa [...] pismem zatytułowanym "Odpowiedź organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa" poinformował stronę o jego negatywnym rozpatrzeniu. Skarga L. w Ł. nadana 15 lipca 2016 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi została przez Sąd odrzucona jako wniesiona z uchybieniem sześćdziesięciodniowego terminu wynikającego z art. 53 § 2 p.p.s.a.
W rozpoznawanej sprawie kluczowe znaczenie ma aspekt czasowy zaistniałych zdarzeń rodzących skutki prawne. Trzeba zwrócić uwagę, że w dniu wysłania do organu wezwania do usunięcia naruszenia prawa rozpoczął bieg sześćdziesięciodniowy termin do wniesienia skargi na uchwałę Komisji do spraw wyboru strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność z dnia [...] kwietnia 2016 r. Skarżąca otrzymując natomiast odpowiedź Zarządu Województwa Łódzkiego z dnia 14 czerwca 2016 r. była przekonana, iż służy jej 30 dniowy termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego.
W tym miejscu należy podkreślić, że wadliwe pouczenie strony w uchwale Komisji o właściwym organie do którego należy wnieść wezwanie do usunięcia naruszenia prawa powoduje szereg nieodwracalnych konsekwencji, strona zaś działa w zaufaniu do organów, że informacje, które uzyskuje są wiarygodne, a zwłaszcza w zakresie pouczenia o zasadach zaskarżenia. W przedmiotowej sprawie, strona miała prawo pozostawać w przekonaniu o tym, że uzyskane pisemne pouczenie od komisji jest prawidłowe. Ponadto pismo Zarządu Województwa [...] zatytułowane "odpowiedź organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa" sugerowało stronie skarżącej, że wniosła prawidłowo wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i w związku udzieleniem odpowiedzi przez organ biegnie jej 30 dniowy termin na wniesienie skargi do sądu administracyjnego. Błąd organu mógłby w przedmiotowej sprawie wpłynąć na brak urzeczywistnienia się prawa strony do sądu, rozumianego jako prawo do odpowiednio ukształtowanej procedury.
Komisja do spraw wyboru strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność miała obowiązek prawidłowo wskazać stronie właściwy organ do wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Konsekwencją niewywiązania się przez organ z tego obowiązku w sposób niepozostawiający wątpliwości jest konieczność przyjęcia, że błędne pouczenie skarżącej, która zastosowała się do otrzymanego pisemnego pouczenia, późniejsza odpowiedź organu na wezwanie, nie mogły negatywnie wpłynąć na jej prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela opinię Sądu Najwyższego wyrażoną w postanowieniu z dnia 8 grudnia 1997 r., III CKN 289/97, iż niewłaściwe oznaczenie rodzaju pisma nie może wywoływać dla strony ujemnych skutków, jeżeli z treści pisma wynika, jaki jest jego rodzaj, a każde pismo, niezależnie od tego, jakie oznaczenie nada mu strona, winno być rozpoznane zgodnie z intencją strony zawartą w treści pisma. Analogiczny pogląd wypowiedział Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 19 stycznia 2007 r. sygn. akt II FZ 793/06. Zatem należało uznać, iż strona stosując się do pouczenia i uznając pismo Zarządu Województwa Łódzkiego z dnia 14 czerwca 2016 r. za odpowiedź organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa prawidłowo w terminie 30 dni wniosła 15 lipca 2016 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Błędne pouczenie w uchwale komisji nie może rodzić negatywnych skutków dla strony, która zastosowała się do pouczenia.
W tym miejscu należy zaakcentować, że nadrzędną wartością konstytucyjną w postępowaniu sądowym jest umożliwienie stronie obrony i dochodzenia swoich praw w zakresie wynikającym z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Zgodnie z powołanym przepisem każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Z kolei w klauzuli demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) zawiera się zasada ochrony zaufania obywatela do państwa i stanowionego przezeń prawa, w tym przeświadczenia obywatela, że sądy, powinny w taki sposób prowadzić postępowanie, aby zapewnić jednostce efektywną ochronę sądową jej konstytucyjnych praw i wolności, w szczególności w relacji z organami administracji publicznej. Strona nie może ponosić skutków wadliwego działania organu administracji publicznej, w tym również w zakresie informowania o zasadach zaskarżenia.
Na marginesie można dodać, że Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia potwierdził wadliwość pouczenia zawartego w uchwale Komisji do spraw wyboru strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie wyboru strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność. Z drugiej jednak strony zaakceptował skuteczność złożonego przez stronę wezwania do usunięcia naruszenia prawa do niewłaściwego organu i - co należy szczególnie podkreślić - wywiódł z takiego działania skarżącego skutek w postaci rozpoczęcia biegu terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Takie działanie należy ocenić jako niekonsekwentne.
Naczelny Sąd Administracyjny doszedł zatem do wniosku, że skarżąca dołożyła należytej staranności w złożeniu skargi, przesyłając ją do organu wskazanego w pouczeniu i nie może ponosić negatywnych skutków zastosowania się do jego błędnego pouczenia.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 197 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji