Uzasadnienie
I
Postanowieniem z dnia 20 grudnia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił U. Spółce z o.o. w [...] dopuszczenia do udziału w sprawie ze skargi J. S.A. w [...] na decyzję Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia [...] lipca 2012 r. w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu wprowadzenia do obrotu partii artykułów rolno – spożywczych nieodpowiadających jakości handlowej.
Relacjonując przebieg sprawy Sąd I instancji wskazał, że zaskarżoną decyzją Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów nałożył na spółkę J. karę pieniężną z tytułu wprowadzenia do obrotu artykułu rolno – spożywczego nieodpowiadającego jakości handlowej, wyprodukowanego przez spółkę U. Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2012 r. producent - spółka U. wniosła o uznanie jej za uczestnika postępowania sądowoadministracyjnego argumentując, że postępowanie dotyczy jej interesu prawnego. Źródła tego interesu upatrywała zarówno w tym, że skarżąca może skierować w stosunku do niej roszczenie cywilnoprawne jak i w treści art. 40a ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno – spożywczych (t.j. Dz. U. z 2005 r., Nr 187, poz. 1577 ze zm., dalej: ustawa o jakości handlowej).
Sąd I instancji odmawiając dopuszczenia spółki U. do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania wskazał, że w postępowaniu kontrolnym prowadzonym przez organy Inspekcji Handlowej tylko przedsiębiorca, w tej sprawie skarżąca spółka J., może być podmiotem praw lub obowiązków kierowanych do niego jako podmiotu kontrolowanego i w konsekwencji adresatem decyzji. W ocenie Sądu I instancji postępowanie i rozstrzygnięcie w tej sprawie nie jest źródłem praw czy obowiązków wnioskodawczyni. Za uznaniem jej za uczestnik postępowania nie przemawiała, zdaniem Sądu, również podniesiona okoliczność możliwości nałożenia na wnioskodawczynię kary w oparciu o art. 40a ust. 1 pkt 3 ustawy o jakości handlowej. Przepis ten jak również przepisy dotyczące oznakowania produktu nie mogły być źródłem interesu prawnego spółki w tym postępowaniu, uzasadniającego dopuszczenie wnioskodawczyni do postępowania w charakterze uczestnika postępowania na mocy art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.
Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.). Sąd I instancji podkreślił, że procedury postępowania kontrolnego w części dotyczącej badania jakości handlowej artykułów spożywczych i w konsekwencje z tytułu wprowadzenia do obrotu produktu o niewłaściwej jakości handlowej odnoszą się jedynie do tej części partii produktu, z której została pobrana próbka do badań. Zaskarżona decyzja obejmowała wyłącznie tę część partii towaru, która w chwili kontroli znajdowała się w obrocie u kontrolowanego przedsiębiorcy, a nie całej partii produkcyjnej wprowadzonej do obrotu przez producenta. Okoliczność, iż wnioskodawczyni jest producentem produktu wskazywać może na interes faktyczny, co nie uzasadnia przyjęcia, że wynik postępowania w sprawie dotyczy jej interesu prawnego. Organ Inspekcji Handlowej prowadził postępowanie administracyjne w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej przedsiębiorcy, który produkty nieodpowiadające jakości handlowej wprowadził do obrotu na poziomie handlu detalicznego, tj. spółce J. Kończąca postępowanie decyzja nałożyła na ten podmiot obowiązek zapłaty kary pieniężnej wymierzonej z tytułu popełnienia określonego w niej czynu, zatem nie wpływa, w ocenie Sądu I instancji, w żaden sposób na prawa lub obowiązki spółki U. II
Zażaleniem spółka U. zaskarżyła w całości postanowienie Sądu I instancji zarzucając mu, mogące mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy naruszenie przepisów postępowania, art. 33 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 40a ust. 1 pkt 3 ustawy o jakości handlowej w zw. z art. 77 ust. 2, art. 45 ust. 1 oraz art. 2 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię skutkującą niezasadnym uznaniem, że U. będąc podmiotem wprowadzającym do obrotu jako pierwszy i odpowiedzialny za znakowanie produktów "[...]", nie jest stroną w postępowaniu sądowoadministracyjnym w przedmiocie skargi na decyzję o nałożeniu kary pieniężnej na spółkę J. (prowadzącej sprzedaż detaliczną produktów [...] zakupionych od U.) za naruszenie przez J. przepisów dotyczących jakości handlowej poprzez sprzedaż niewłaściwie oznakowanej partii produktu.
Podnosząc ten zarzut spółka wniosła o zmianę zaskarżonego postanowienia w całości i dopuszczenie jej do udziału w sprawie.
W uzasadnieniu zażalenia podniesiono, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni pojęcia interesu prawnego, o którym mowa w art. 33 § 2 p.p.s.a., a która skutkowała niedopuszczeniem spółki do udziału w sprawie. W ocenie wnioskodawczyni Sąd dokonał tylko wyrywkowej interpretacji art. 33 § 2 p.p.s.a. pomijając przede wszystkim kontekst konstytucyjny. Odmawiając dopuszczenia spółki do udziału w sprawie została ona pozbawiona możliwości zaprezentowania swojego stanowiska odnośnie kwestii materialnoprawnych dotyczących jej produktu, a tym samym pozbawiono jej prawa do sądu.
W ocenie spółki prawidłowa wykładnia art. 33 § 2 p.p.s.a. z uwzględnieniem norm konstytucyjnych powinna prowadzić do wniosku, że postępowanie dotyczy interesu prawnego U. jako dystrybutora kwestionowanego produktu. Kwestią zasadniczą postępowania jest bowiem prawidłowość oznakowania produktu za oznakowanie, którego odpowiedzialna jest wnioskodawczyni, bowiem to nazwa jej firmy i adres są podane na opakowaniu. Kwestia nałożenia kary jest natomiast dla wnioskodawczyni wtórna. Podkreślono, że wobec faktu, iż na podstawie art. 40a ust. 1 pkt 3 ustawy o jakości handlowej, kara pieniężna mogłaby być nałożona również na spółkę U., przepis ten oraz przepisy dotyczące znakowania produktu stanowią materialnoprawną podstawę istnienia interesu prawnego wnioskodawczyni umożliwiającym jej uczestniczenie w sprawie.
III
W odpowiedzi na zażalenie Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów wniósł o jego oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
IV
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zażalenie nie znajduje usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 33 § 2 p.p.s.a., udział w charakterze uczestnika może głosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym jeśli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego. Jak zatem wynika z treści tego przepisu uczestnikiem postępowania sądowoadministracyjnego może stać się podmiot, któremu przysługiwałaby legitymacja materialnoprawna w zakończonym zaskarżoną decyzją postępowaniu administracyjnym. Wtedy tylko, bowiem wynik postępowania przed sądem może dotyczyć interesu prawnego takiego podmiotu. Interes prawny natomiast to taki, który jest chroniony przez prawo i ochrona ta polega na możliwości żądania od organu administracji podjęcia określonych czynności mających na celu zrealizowanie interesu lub usunięcia zaistniałego zagrożenia. Aby interes prawny mógł być zaspokojony, musi być on interesem osobistym, własnym, indywidualnym, znajdującym swoją podstawę w konkretnym przepisie prawa materialnego oraz potwierdzenie w okolicznościach faktycznych.
Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak wskazać przepisu prawa, który stanowiłby podstawę jego roszczenia i w konsekwencji uprawniał go do żądania stosownych czynności organu administracji (por. postanowienie NSA z dnia 22 sierpnia 2012 r., sygn. akt II GZ 271/12).
Wnioskodawczyni interes prawny do udziału w postępowaniu w sprawie skargi spółki J. na decyzję nakładającą na tę spółkę karę pieniężna za wprowadzenie do obrotu artykułu rolno – spożywczego nieodpowiadającego jakości handlowej upatruje w normie art. 40a ust. 1 pkt 3 ustawy o jakości handlowej, podnosząc najogólniej rzecz ujmując, że będąc producentem artykułu spożywczego, którego dotyczyło zakończone zaskarżoną decyzją postępowanie administracyjne, również na wnioskodawczynię mogła zostać nałożona kara, o której mowa w powołanym przepisie. W stanie faktycznym i prawnym sprawy, przy tak sformułowanym wniosku spółki U., konsekwentnie podtrzymywanym w treści zażalenia, stwierdzić należy, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej oceny istnienia po jej stronie interesu prawnego do występowania w sprawie w charakterze uczestnika, uznając, że wnioskodawczynie nie miała interesu prawnego, w rozumieniu art. 33 § 2 p.p.s.a. do występowania w sprawie jako jej uczestnik.
Zgodnie z art. 40a ust. 1 pkt 3 ustawy o jakości handlowej, kto wprowadza do obrotu artykuł rolno – spożywczy nieodpowiadający jakości handlowej podlega karze pieniężnej. Przepis ten należy odczytywać wraz z art. 17 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego (Dz. U. L 2002.31.1), zgodnie, z którym odpowiedzialność za zgodność oznakowania środka spożywczego z prawem żywnościowym ponoszą wszyscy uczestnicy obrotu tym środkiem. Istotnym jest w świetle przywołanych przepisów, w szczególności art. 40a ust. 1 pkt 3 ustawy o jakości handlowej, pojecie: "kto wprowadza do obrotu", które dotyczyć będzie każdego z etapów obrotu produktem niespełniającym norm jakości handlowej, a więc również podmiotu, który zajmuje się handlem takim produktu wprowadzając go do bezpośredniej sprzedaży konsumentowi.
W przypadku, gdy stwierdzone naruszenie przez produkt wymagań jakości handlowej mieć będzie miejsce na etapie obrotu detalicznego, czyli jak w tej sprawie, znaczeniem drugorzędne ma źródło powstałej nieprawidłowości produktu, albowiem postępowanie zmierzające do wymierzenia kary dotyczy podmiotu, który wprowadził taki produkt do obrotu. Oznacza to, że postępowanie administracyjne w toku, którego kontrolowanym podmiotem był dystrybutor – sprzedawca, wydana decyzja dotyczyć będzie praw i obowiązków podmiotu wprowadzjącego niezgodny z normami jakości handlowej produkt nie zaś producenta takiego artykułu.
W konsekwencji producent nie będzie mieć interesu prawnego do występowania w charakterze uczestnika tak w postępowaniu administracyjnym jak i postępowaniu przed sądem administracyjnym. W tej sprawie, decyzja Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów odnosi się do praw i obowiązków spółki J., na którą nałożono karę pieniężną za wprowadzenie do obrotu artykułu niezgodnego z jakością handlową, jako podmiotu zajmującego się dystrybucją – sprzedażną towaru, którego tylko partia posiadana przez tę spółkę była kontrolowana pod kątem jej zgodności z przepisami o jakości handlowej. Okoliczność, iż producentem a zarazem źródłem nieprawidłowości była wnioskodawczyni nie oznacza, że istnieje po jej stronie interes prawny do udziału w tym postępowaniu, gdyż to nie ona była podmiotem kontroli, to nie działalności wnioskodawczyni była kontrolowana jak również nie była adresatem decyzji nakładającej karę za wprowadzenie do obrotu jednej partii produktu nieodpowiadającego jakości handlowej.
Postępowanie administracyjne oraz wydana w jego toku decyzja nie miały, zatem wpływu na jej prawa czy obowiązki. Wnioskodawczyni może mieć jedynie interes faktyczny, wynikający z faktu bycia producentem towaru, w rozstrzygnięciu w przedmiotowej sprawie, co jest przesłanką niewystarczająca w świetle art. 33 § 2 p.p.s.a. do dopuszczenia jej do udziału w sprawie w charakterze uczestnika. Słusznie przy tym Sąd I instancji zauważył, że art. 40a ust. 1 pkt 3 ustawy o jakości handlowej może stać się podstawą do nałożenia na wnioskodawczynię kary, lecz mieć to będzie miejsce w odrębnym postępowaniu prowadzonym przez odpowiednie organy uprawnione do kontroli producentów. Dodać należy, że organy uprawione do kontroli producentów nie będą związane ustaleniami postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej na podmiot wprowadzający produkt do sprzedaży konsumenckiej.
Reasumując, Sąd I instancji dokonał prawidłowej oceny zasadności wniosku spółki U. o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika, przy czym dokonana przez Sąd I instancji wykładnia art. 33 § 2 p.p.s.a. określającego przesłanki do uwzględnienia wniosku w tym przedmiocie nie naruszała konstytucyjnych zasad określonych w art. 77 ust. 2, art. 45 ust. 1 i art. 2 Konstytucji RP, wymienionych w zażaleniu. Przepisy te przewidują prawo podmiotu do sprawiedliwego rozpoznania jego sprawy, przy uwzględnieniu, że ustawa nie może nikomu ograniczać prawa do dochodzenia na drodze sądowej ochrony jego praw i wolności. Skoro Sąd I instancji niewadliwie ustalił, że objęte skargą do sądu rozstrzygnięcie administracyjne nie dotyczyło praw i obowiązków wnioskodawczyni, a więc brak było po jej stronie interesu prawnego, nie mogło stanowić ograniczenia do sądu odmówienie jej udziału w charakterze uczestnika postępowania sądowego w sytuacji gdy przepis ustawy regulujący postępowanie przed sądami administracyjnym uzależnia udział uczestnika od istnienia po jego stronie interesu prawnego.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny w oparci o art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a. postanowił jak w sentencji.