Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 10 listopada 2015 r. (sygn. akt III SA/Kr 1293/15) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, działając na podstawie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. − Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej powoływanej jako "p.p.s.a."), oddalił wniosek P. [...] Spółki komandytowej z siedzibą w [...] o wstrzymanie wykonania zaskarżonej przez tę spółkę decyzji Dyrektora Izby Celnej w [...] z dnia [...] lipca 2015 r. (nr [...]), która utrzymała w mocy decyzję Naczelnika Urzędu Celnego w [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. (nr [...]) o wymierzeniu skarżącej spółce kary pieniężnej w wysokości 36 000 zł za urządzanie gier na trzech automatach poza kasynem gry.
W uzasadnieniu postanowienia Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w skardze spółka zawarła wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, podnosząc że w niniejszej sprawie zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia jej znacznej szkody. Strona na poparcie swojego stanowiska przytoczyła komentarz do art. 61 p.p.s.a. oraz powołała się na orzeczenia sądów administracyjnych. Uzupełniając wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji, strona powołała się ponadto m.in. na postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 14 października 2015 r. (sygn. akt I KZP 10/15) oraz wyrok NSA z dnia 17 września 2015 r. (sygn. akt II GSK 1296/15), a także na wejście w życie przepisu art. 4 ustawy z dnia 12 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o grach hazardowych, co - zdaniem skarżącej spółki - świadczy o wysokim prawdopodobieństwie uchylenia zaskarżonej decyzji.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji, skoro zaskarżoną decyzją wymierzono stronie skarżącej karę pieniężną, to z uwagi na treść art. 61 § 3 p.p.s.a. oczywistym jest, że rzeczowe uzasadnienie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji powinno precyzyjnie opisywać aktualną sytuację finansową i majątkową strony, tak aby sąd rozpoznający ten wniosek doszedł do przekonania, że uiszczenie kary pieniężnej w wysokości 36 000 zł przed rozpoznaniem sprawy rodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia skarżącej znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.
Sąd uznał, że takich okoliczności nie sposób doszukać się w rozpoznawanym wniosku, zaś ogólnikowe twierdzenia - pozbawione szerszego uzasadnienia i stosownych dowodów - nie mogą stanowić podstawy do orzeczenia o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu. W ocenie Sądu, wystarczającą przesłanką wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji administracyjnej nie jest uszczuplenie stanu finansowego, bowiem faktu egzekwowania obowiązku pieniężnego wynikającego z zaskarżonej decyzji - nawet przy uwzględnieniu sytuacji materialnej strony - nie można utożsamiać z niebezpieczeństwem wyrządzenia znacznej szkody czy spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Sąd zwrócił również uwagę, że na tym etapie postępowania nie bada się merytorycznej zasadności skargi.
Zażalenie na wskazane postanowienie Sądu pierwszej instancji złożyła P. [...] Spółka komandytowa. Zaskarżyła to orzeczenie w całości. Wniosła o zmianę zaskarżonego postanowienia poprzez uwzględnienie wniosku skarżącej spółki zawartego w skardze. Ponadto wniosła o dopuszczenie dowodów z dokumentów załączonych do zażalenia na okoliczność uzasadnienia wstrzymania wykonalności zaskarżonej decyzji.
Strona zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu naruszenie przepisów postępowania, a to art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że dla ustalenia, czy w wyniku wykonania zaskarżonego aktu zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, wystarczające jest uwzględnienie kosztów wykonania tego aktu zaskarżonego w danej sprawie, podczas gdy prawidłowa wykładnia przepisu nakazuje uwzględniać również okoliczność skumulowania się wielu identycznych aktów wydanych wobec skarżącego, a w konsekwencji bezpodstawne uznanie, że skarżąca spółka nie wskazała w uzasadnieniu wniosku o wstrzymanie wykonalności zaskarżonej decyzji okoliczności wystarczających do uznania wniosku za zasadny, mimo że spółka wskazała na wysokie prawdopodobieństwo wyrządzenia jej znacznej szkody w postaci niewypłacalności i przyczyny takiego ryzyka.
W uzasadnieniu autor zażalenia stwierdził w szczególności że w stosunku do spółki zostały wydane ostateczne decyzje o nałożeniu kar pieniężnych na łączną kwotę 600 000 zł, zaś kary w tym wymiarze są wymagalne, a postępowania egzekucyjne wszczęte. Tak duży rozmiar kar skutkować będzie zaprzestaniem realizacji zobowiązań, co wprost doprowadzi do stanu upadłości. W realiach niniejszej sprawy Sąd pierwszej instancji dysponował materiałem wystarczającym do oceny zasadności wniosku, tymczasem w uzasadnieniu skupił się jedynie na aspektach formalnych i zawartości wniosku strony, a w ogóle pominął kwestię oceny, czy zawarte we wniosku okoliczności uzasadniają przypuszczenie, że wykonanie zaskarżonego aktu spowoduje szkodę lub trudne do odwrócenia skutki. Zdaniem autora zażalenia, praktyka taka nosi znamiona zjawiska, jakim jest przerzucanie na obywatela będącego stroną ściśle formalnych obowiązków, których niepełne wykonanie zwalnia Sąd z konieczności analizy istoty zagadnienia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zażalenie nie znajduje usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Oznacza to, że chodzi o taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego bądź wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu. Wprowadzona w omawianym przepisie ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi wyjątek od zasady wynikającej z art. 61 § 1 p.p.s.a., w myśl której wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności.
Skoro sąd orzeka o wstrzymaniu aktu lub czynności na wniosek skarżącego, to na wnioskodawcy spoczywa obowiązek uzasadnienia wniosku, tak aby przekonać sąd do zasadności zastosowania ochrony tymczasowej. Dla wykazania, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków nie jest wystarczające samo stwierdzenie strony. Uzasadnienie takiego wniosku powinno odnosić się do konkretnych okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest zasadne w stosunku do wnioskodawcy.
Analiza uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wskazuje, że Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 61 § 3 p.p.s.a. WSA trafnie przyjął, że znaczna szkoda lub trudne do odwrócenia skutki, jakie mogą powstać w związku z wykonaniem wydanych w sprawie decyzji administracyjnych, należy oceniać w kontekście aktualnej sytuacji finansowej i majątkowej strony skarżącej. Nie ulega wątpliwości, że elementem takiej aktualnej sytuacji majątkowej może być również okoliczność, że w stosunku do wnioskodawcy toczą się postępowania egzekucyjne związane z wymierzeniem kar w innych postępowaniach administracyjnych. W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji nie zajął - wbrew twierdzeniom autora zażalenia - odmiennego stanowiska.
W niniejszej sprawie wniosek o wstrzymanie wykonania dotyczył decyzji w przedmiocie wymierzenia skarżącej spółce kary pieniężnej w wysokości 36 000 zł.
W zaskarżonym postanowieniu Sąd pierwszej instancji uznał, że wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji nie mógł zostać uwzględniony, bowiem skarżąca nie przedstawiła swojej sytuacji finansowej i majątkowej w sposób na tyle precyzyjny, aby Sąd doszedł do przekonania, że uiszczenie przez stronę kary pieniężnej przed rozpoznaniem sprawy rodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia stronie znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, dokonana przez Sąd pierwszej instancji ocena jest prawidłowa.
Przede wszystkim podkreślić należy, że wykonanie aktu administracyjnego nakładającego na stronę obowiązek uiszczenia należności pieniężnej tylko w wyjątkowych przypadkach jest źródłem niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub powstania trudnych do odwrócenia skutków. Zapłata oznaczonej w takim akcie należności ma charakter odwracalny. W przypadku uchylenia zaskarżonego do sądu administracyjnego aktu uiszczona należność podlega zwrotowi. Z tej też przyczyny strona domagająca się wstrzymania wykonania aktu nakładającego obowiązek zapłaty należności pieniężnej obowiązana jest wykazać, że występują szczególne okoliczności uzasadniające uwzględnienie jej wniosku. Nie jest to - wbrew twierdzeniom zawartym w zażaleniu - przerzucanie na obywatela obowiązków, które powinno wykonywać państwo. To strona - chcąc skorzystać z wyjątku od zasady, że wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu - powinna wraz z wnioskiem o wstrzymanie wykonania aktu przedstawić sądowi nie tylko argumenty, ale i stosowne dokumenty na ich poparcie, wskazujące że w sprawie istnieje niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.
Sąd administracyjny nie ma natomiast instrumentów prawnych do samodzielnego ustalania sytuacji majątkowej czy rodzinnej strony, które to ustalenie jest niezbędne przy ocenie, czy wykonanie zaskarżonego aktu może spowodować w danym przypadku skutki, o jakich mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a.
Skarżąca podnosząc w ramach wniosku argumentację o wpływie wykonania przywołanej decyzji, mogącej w jej ocenie doprowadzić do pozbawienia jej środków na dalsze prowadzenie działalności, a w konsekwencji do upadłości spółki, nie przedstawiła w sposób wystarczający jej rzeczywistej sytuacji majątkowej i zdolności płatniczych, a więc w sposób umożliwiający dokonanie obiektywnej oceny rzeczywistych konsekwencji, jakie może nieść ze sobą obowiązek zapłaty nałożonej na nią kary pieniężnej. Nie jest bowiem wystarczające samo przedstawienie bilansów aktywów i pasywów oraz rachunku zysków i strat według stanu na dzień 31 maja 2015 r. Analiza tych dokumentów nie daje miarodajnego obrazu rzeczywistej sytuacji finansowej spółki, a wyłącznie obrazuje posiadane aktywa i pasywa na koniec 2014 r. i koniec maja 2015 r. oraz ogólny rachunek zysków i poniesionych strat w tych okresach.
Nie można na ich podstawie dokonać oceny, w jaki sposób kształtuje się faktyczna płynność finansowa skarżącej spółki i jakie są jej rzeczywiste możliwości płatnicze. W takiej sytuacji nie była możliwa w pełni obiektywna i zgodna ze stanem rzeczywistym ocena czy w kontekście aktualnej sytuacji finansowej strony wykonanie zaskarżonej decyzji organu - nawet przy uwzględnieniu obowiązku uiszczenia tego rodzaju kar nałożonych na spółkę w innych postępowaniach - może doprowadzić do wyrządzenia jej szkody, która byłaby znaczna lub może spowodować skutki, które byłyby nieodwracalne.
W zażaleniu strona złożyła wniosek o dopuszczenie dowodów z dokumentów w postaci: zestawienia decyzji o wymierzeniu kary pieniężnej wydanych wobec spółki, bilansu spółki na 31 maja 2015 r. i rachunku zysków i strat spółki za okres od 1 stycznia do 31 maja 2015 r. - na okoliczność uzasadnienia wstrzymania wykonalności zaskarżonej decyzji. Tego rodzaju wniosek nie mógł jednak zostać uwzględniony przez Naczelny Sąd Administracyjny przede wszystkim z tego powodu, że dokumenty o takiej samej treści zostały przez spółkę nadesłane już wraz ze skargą (vide k. 18 - 21 akt sądowych).
Na koniec podzielić należy również stanowisko Sądu pierwszej instancji, że w toku postępowania wpadkowego dotyczącego wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji nie bada się zasadności skargi. Wobec tego dla rozpoznania zażalenia, jak i dla kwestii zastosowania ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie ma znaczenia wyrażone w zażaleniu przekonanie strony o dużym prawdopodobieństwie uchylenia zaskarżonej decyzji.
Ze wskazanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., oddalił zażalenie.