Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z 13 czerwca 2023 r., sygn. akt III SA/Gl 281/23, odmówił przywrócenia terminu do wniesienia skargi (pkt 1) i odrzucił skargę (pkt 2) J. H. (skarżący) na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] sierpnia 2021 r. w przedmiocie ustalenia obowiązku objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym.
Z akt sądowych rozpoznawanej sprawy o sygn. III SA/Gl 281/23 wynikają następujące ustalenia.
Decyzją z 12 sierpnia 2021 r. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia objął skarżącego obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej formie spółki z ograniczoną odpowiedzialnością A. sp. z o.o. z siedzibą w P. Ś. Pismem z 31 stycznia 2023 r. – doręczonym organowi w tym samym dniu - pełnomocnik skarżącego złożył do Sądu skargę wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia skargi. Uzasadniając ten wniosek pełnomocnik Skarżącego podniósł, że uchybienie terminowi nastąpiło bez winy skarżącego. Prezes NFZ nie doręczył prawidłowo decyzji Prezesa NFZ z dnia 12 sierpnia 2021 r., nie zawiadomił skarżącego o uchybieniu terminu zgodnie z dyspozycją przepisu art. 15zzzzzn(2) ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, nie wyznaczył mu terminu 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu (ust.
2) oraz nie pouczył go o treści ust. 3 tego przepisu wydłużającego termin tygodniowy z art. 58 § 2 k.p.a. do terminu 30 dni. Pełnomocnik wskazał także, że przesyłka zawierająca decyzję Prezesa NFZ została nadana do skarżącego 16 sierpnia 2021 r. Próba jej doręczenia miała miejsce 18 sierpnia 2021 r. Powtórna awizacja nastąpiła 26 sierpnia 2021 r. Z dniem 2 września 2021 r. upłynął termin awizacyjny. Powyższą sekwencję terminów potwierdza wydruk z portalu śledzenia przesyłek Poczty Polskiej. W tym okresie skarżący nie miał w ogóle możliwości odebrania przesyłki, ponieważ od dnia 14 sierpnia 2021 r. do dnia 2 września 2021 r. spędzał wraz z rodziną urlop wypoczynkowy za granicą. Na potwierdzenie tego skarżący złożył stosowne dokumenty. Skarżący nie wiedział, że organ podjął próbę doręczenia mu ww. decyzji.
W dniu 19 sierpnia 2022 r. ZUS O/Zabrze, Inspektorat w Tarnowskich Górach (dalej: ZUS) wydał decyzję stwierdzającą że skarżący jest dłużnikiem organu rentowego z tytułu nieopłacanych składek na ubezpieczenie zdrowotne w okresie od września 2017 r. do grudnia 2021 r. skarżący od tej decyzji złożył odwołanie do Sądu Okręgowego w Gliwicach, VIII Wydziału Pracy i Ubezpieczeń Społecznych (dalej: Sąd Okręgowy), a jego sprawa pod sygnaturą VIII U 1104/22 jest w toku. Na rozprawie 20 grudnia 2022 r. Sąd Okręgowy postanowił zwrócić się do Prezesa NFZ o przekazanie dowodu nadania (dowodu doręczenia) skarżącemu decyzji z 12 sierpnia 2021 r. oraz daty, w której stała się ona prawomocna.
Skarżący wskazał wówczas, że nie pamięta decyzji o objęciu go obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym. Dlatego też, skoro z przedmiotową decyzją pełnomocnik skarżącego zapoznał się 24 stycznia 2023 r. w trakcie przeglądania akt sprawy prowadzonej przez Sąd Okręgowy, to od tej daty biegł 7-dniowy termin do złożenia stosownego wniosku o przywrócenie.
W odpowiedzi na skargę Prezes NFZ wniósł o nieuwzględnienie wniosku skarżącego o przywrócenie terminu do wniesienia skargi i odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie, oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W jego ocenie wniosek skarżącego o przywrócenie terminu na wniesienie skargi nie zasługuje na uwzględnienie, natomiast skarga została złożona po upływie terminu określonego w art. 53 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Organ wskazał, że skoro sam skarżący we wniosku o przywrócenie terminu do złożenia skargi przyznaje, że 19 sierpnia 2022 r. ZUS wydał decyzję stwierdzającą, że skarżący jest dłużnikiem organu rentowego z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie zdrowotne w okresie od września 2017 do grudnia 2021 r., i że złożył od niej odwołanie, to miał już wtedy wiedzę o decyzji Prezesa NFZ z 12 sierpnia 2021 r. Związane jest to z tym, że organy ubezpieczenia społecznego (ZUS i KRUS) chcąc wydać decyzje rozstrzygającą sprawę składek na ubezpieczenie zdrowotne muszą najpierw zwrócić się do Prezesa NFZ o wydanie decyzji dotyczącej podlegania lub niepodlegania danej osoby ubezpieczeniu zdrowotnemu. Dopiero po rozstrzygnięciu przez Prezesa NFZ tego zagadnienia wstępnego, tj. po wydaniu decyzji o podleganiu lub niepodleganiu danej osoby ubezpieczeniu zdrowotnemu organ ubezpieczenia społecznego (ZUS i KRUS) może wydać decyzję rozstrzygającą kwestie składek na ubezpieczenie zdrowotne należnych od osoby wskazanej w uprzedniej decyzji Prezesa NFZ.
Z tego powodu wykluczone jest przyjęcie, że do końca stycznia 2023 r. skarżący nie wiedział o wydaniu zaskarżonej decyzji, skoro decyzja ZUS stwierdzającą, że skarżący jest dłużnikiem organu rentowego z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie zdrowotne w okresie od września 2017 do grudnia 2021r. została wydana na podstawie i zgodnie z wcześniejszą zaskarżoną decyzją Prezesa NFZ. Ponadto Prezes NFZ zwrócił także uwagę na okoliczność przyznaną przez skarżącego, a mianowicie że 20 grudnia 2022 r. Sąd Okręgowy na rozprawie poinformował o zaskarżonej decyzji, zatem wniosek z 31 stycznia 2023r. o przywrócenie terminu do złożenia skargi na decyzję Prezesa NFZ z 12 sierpnia 2021 r. został złożony po upływie 7-dniowego terminu określonego w art. 87 § 1 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, wydając zaskarżone postanowienie, w pierwszej kolejności uznał, że skarżący nie uprawdopodobnił braku winy w uchybieniu terminu do wniesienia skargi.
We wniosku o przywrócenie terminu wskazano, że skarżący uzyskał wiedzę o decyzji Prezesa NFZ z 12 sierpnia 2021 r. dopiero 24 stycznia 2023 r. w trakcie przeglądania akt sprawy prowadzonej przed Sądem Okręgowym. W ocenie Sądu przyczyna uchybienia terminowi do wniesienia skargi bez wątpienia miała miejsce wcześniej, bo już w dniu 20 grudnia 2022 r., kiedy to na rozprawie przed Sądem Okręgowym skarżącemu została przekazana informacja o wydanej przez Prezesa NFZ decyzji z 12 sierpnia 2021 r. Zatem – kierując się regulacją art. 87 § 1 p.p.s.a. - termin do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do złożenia skargi upłynął z dniem 27 grudnia 2022 r. i jest to bezsporne. Tymczasem wniosek o przywrócenie terminu na wniesienie skargi został złożony 31 stycznia 2023 r., a więc należy uznać go za spóźniony.
Skarżący nie uprawdopodobnił również w żaden sposób, że istniały okoliczności nie do przezwyciężenia przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku, które uniemożliwiły skuteczne złożenia skargi na decyzję z 12 sierpnia 2021 r. Za takie nie mogą być uznane niewykonanie przez Prezesa NFZ dyspozycji art. 15zzzzzn(2) ust. 1 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem C0ViD-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 2255; dalej: ustawa COVID). W badanej sprawie uprawnionym do przywrócenia terminu do wniesienia skargi jest Sąd, procedujący na podstawie przepisów ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie jest on natomiast wskazany w art. 15zzzzzn(2) ustawy COVID jako podmiot zobowiązany do jego stosowania. Nie bez znaczenia w sprawie ma to, że zaskarżona decyzja została wydana w trakcie stanu epidemii, który przestał obowiązywać z dniem 16 maja 2022 r. zgodnie z rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 12 maja 2022 r. (Dz. U. z 2022 r. poz. 1027).
W związku z uchybieniem terminu do wniesienia skargi, WSA w pkt. 1 zaskarżonego postanowienia odmówił przywrócenia terminu do wniesienia skargi (art. 86 § 1 w zw. z art. 87 § 3 p.p.s.a.), natomiast w pkt 2. – odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a.
Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł skarżący, zaskarżając je w całości i zrzucając naruszenie przepisów postępowania, tj.:
- 1) art. 87 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 86 § 1 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie przez WSA, że
- a) przyczyna uchybienia terminowi ustała z dniem 20 grudnia 2022 r., kiedy to na rozprawie przed Sądem Okręgowym w Gliwicach skarżącemu została przekazana informacja o wydanej przez Prezesa NFZ decyzji z dnia 12 sierpnia 2021 r., mimo że skarżący nie miał wówczas możliwości zapoznać się z treścią decyzji i zawartym w niej rozstrzygnięciem;
- b) skarżący o decyzji Prezesa NFZ dowiedział się co najmniej z dniem doręczenia decyzji ZUS z dnia 19 sierpnia 2022r.;
- 2) art. 15zzzzzn2 ustawy COVlD w zw. z art. 86 § 1 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie tego przepisu wynikające ze stwierdzenia, że w badanej sprawie uprawnionym do przywrócenia terminu do wniesienia skargi był Sąd I instancji, zaś nie jest on wskazany w art. 15zzzzzn2 ww. ustawy jako podmiot zobowiązany do jego stosowania, podczas gdy istotnie przepis skierowany jest do organu administracji publicznej, a w tym przypadku do Prezesa NFZ, jako organu, który wydawał decyzję w sprawie, i za pośrednictwem którego składa się skargę na decyzję, i wobec tego, organ ten naruszył treść ww. przepisu poprzez brak zawiadomienia skarżącego o uchybieniu terminu do wniesienia skargi na decyzję z dnia 12 sierpnia 2021 r.
Wobec powyższego wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przywrócenie terminu do złożenia skargi na decyzję Prezesa NFZ z dnia 12 sierpnia 2021 r.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zażalenie zasługuje na częściowe uwzględnienie z przyczyn, które zostały dostrzeżone z urzędu.
Z akt sprawy wynika, że decyzja Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 12 sierpnia 2021 r. w przedmiocie ustalenia obowiązku objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym została wysłana przez organ na prawidłowy adres zamieszkania skarżącego, a następnie – wobec jego nieobecności – była dwukrotnie prawidłowo (zgodnie z art. 73 § 1-3 p.p.s.a.) awizowana (18 sierpnia 2021 r. i 26 sierpnia 2021 r.) przez upoważnionego pracownika operatora pocztowego. Ze względu na bezskuteczny upływ określonego w art. 73 § 1 p.p.s.a. terminu do odbioru przesyłki (czternaście dni od dnia pierwszego zawiadomienia o złożeniu pisma w placówce pocztowej) z upływem ostatniego dnia tego terminu (2 września 2021 r.), zgodnie z art. 73 § 4 p.p.s.a., na mocy ustawowej fikcji, wystąpił skutek uznania doręczenia za dokonane z końcem tego dnia, co oznacza, że z dniem 3 września 2021 r. rozpoczął bieg 30-dniowy termin (art. 53 § 1 p.p.s.a.) do wniesienia skargi na decyzję z dnia 12 sierpnia 2021 r. Skarżący wskazał określone okoliczności, które w jego ocenie mają świadczyć o niezawinionym niedokonaniu w terminie czynności wniesienia skargi (fakt odbywania w dniach od 14 sierpnia 2021 r. do 2 września 2021 r. urlopu wypoczynkowego wraz z rodziną oraz wynikający z tego brak wiedzy o czynności doręczenia decyzji).
W przedmiotowej sprawie Sąd pierwszej instancji, nie zważając na ustawowo określoną sekwencją czynności kontrolnych w postępowaniu incydentalnym w sprawie przywrócenie terminu procesowego (art. 85-89 p.p.s.a.), pomimo stwierdzenia, że wniosek o przywrócenie terminu został złożony z naruszeniem terminu z art. 87 § 1 p.p.s.a., dokonał merytorycznej oceny przyczyny uchybienia terminu w świetle przesłanki zawinienia. Tymczasem nie ulega wątpliwości, że w postępowaniu w sprawie wniosku o przywrócenie terminu w pierwszej kolejności obowiązkiem sądu administracyjnego jest kontrola zachowania formalnych przesłanek dopuszczalności złożenia wniosku o przywrócenie terminu. Brak spełnienia choćby jednej z powyższych przesłanek skutkuje koniecznością odrzucenia tego rodzaju wniosku na podstawie art. 88 p.p.s.a. jako niedopuszczalnego. Jedną z podstaw odrzucenia wniosku o przywrócenie terminu do dokonania czynności procesowej (w tym czynności wniesienia skargi) jest naruszenie ustawowego, prekluzyjnego i nieprzywracalnego terminu do złożenia wniosku o przywrócenie terminu.
Zgodnie z art. 87 § 1 p.p.s.a. wniosek o przywrócenie terminu wnosi się w ciągu siedmiu dni od czasu ustania przyczyny uchybienia terminu. Niezachowanie powyższego terminu powoduje, że wniosek o przywrócenie terminu musi zostać uznany za spóźniony, co zgodnie z art. 88 zd. 1 p.p.s.a. stanowi podstawę do jego odrzucenia w drodze postanowienia wydanego na posiedzeniu niejawnym.
Kontrolowany Sąd Wojewódzki z jednej strony uznał, że przedmiotowy wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi jest spóźniony (gdyż – jak przyjęto w zaskarżonym postanowieniu – siedmiodniowy termin do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia skargi rozpoczął bieg w dniu 20 grudnia 2022 r. i zakończył bezskutecznie bieg 27 grudnia 2022 r., natomiast skarżący złożył wniosek o przywrócenie terminu 31 stycznia 2023 r.), z drugiej zaś – wbrew wyraźnej dyspozycji art. 88 zd. 1 p.p.s.a. – nie orzekł o odrzuceniu powyższego wniosku, lecz rozpoznał go merytorycznie, odmawiając w punkcie pierwszym zaskarżonego postanowienia przywrócenia terminu do wniesienia skargi.
W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że punkt pierwszy zaskarżonego postanowienia, będący konsekwencją wadliwego zastosowania art. 86 § 1 w zw. z art. 87 § 3 p.p.s.a. oraz pominięcia zastosowania art. 88 w zw. z art. 87 § 1 p.p.s.a., podlega uchyleniu i – wobec uznania, że w istota sprawy przywrócenia terminu została dostatecznie wyjaśniona – zastąpieniu przez orzeczenie o odrzuceniu spóźnionego wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia skargi (art. 188 w zw. z art. 197 § 2 oraz art. 88 w zw. z art. 87 § 1 i art. 193 p.p.s.a.), co stanowi implementację stanowiska zajętego przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09. Na marginesie należy również podnieść, że w przedmiotowym postępowaniu zażaleniowym nie zachodzą podstawy do rozważenia możliwości odpowiedniego zastosowania art. 134 § 2 p.p.s.a. Brak jest również podstaw do przyjęcia, że przez wydanie w drugiej i ostatniej instancji sądowoadministracyjnej rozstrzygnięcia reformatoryjnego przez uchylenie postanowienia o odmowie przywrócenia terminu oraz odrzucenie tego rodzaju wniosku może dojść do naruszenia prawa strony skarżącej do rzetelnego postępowania przez to, że stronie nie umożliwiono odrębnego zajęcia stanowiska w sprawie zastosowania art. 188 w zw. 197 § 2 oraz w zw. z art. 88 i 87 § 5 p.p.s.a. Ocena ta jest konsekwencją zasadniczej tożsamości kierunku rozstrzygnięcia (negatywnego) wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia skargi. Wniosek ten nie podlega bowiem merytorycznemu oddaleniu, lecz formalnemu odrzuceniu.
Konsekwencją prawomocnego orzeczenia o odrzuceniu wniosku o przywrócenie terminu jest zamknięcie sprawy odwrócenia procesowych skutków naruszenia terminu do wniesienia skargi oraz uznanie - że niezależnie od wadliwości punktu pierwszego zaskarżonego postanowienia i przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji błędnych przesłanek rozumowania – orzeczenie tego Sądu w zakresie odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 w zw. z art. 53 § 1 p.p.s.a. jest prawidłowe, co uzasadnia oddalenie zażalenia w tym zakresie na podstawie art. 184 w zw. z 197 § 2 p.p.s.a.
Na zakończenie, odnosząc się do ostatniego zarzutu zażaleniowego, należy stwierdzić, że błędna i pozbawiona znaczenia prawnego w przedmiotowej sprawie jest argumentacja odwołująca się do treści art. 15zzzzzn(2) ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1327 z późn. zm.). Powyższy przepis ma zastosowanie tylko do postępowań administracyjnych oraz terminów przewidzianych przepisami prawa administracyjnego. Nie może on mieć zastosowania do postępowania sądowoadministracyjnego oraz określonych w art. 53 p.p.s.a. lub przepisach szczególnych terminów procesowych wniesienia skargi.
Mając na względzie przywołane wyżej argumenty i oceny, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 w zw. z art. 197 § 2 oraz art. 88 w zw. z art. 87 § 1 i art. 193 oraz art. 184 w zw. z art. 197 § 1 p.p.s.a., orzekł o uchyleniu punktu pierwszego zaskarżonego postanowienia i odrzuceniu wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia skargi (punkt pierwszy niniejszego orzeczenia) oraz o oddaleniu zażalenia w pozostałej części zaskarżonego postanowienia, a więc w zakresie odrzucenia skargi (punkt drugi niniejszego orzeczenia).