Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, objętym zażaleniem postanowieniem z 16 września 2020 r., sygn. akt VI SO/Wa 3/20, działając na podstawie art. 55 § 1 w zw. z art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej cyt. jako: p.p.s.a.) po rozpoznaniu wniosku [A.] Sp. z o.o. w K. wymierzył Prezesowi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych grzywnę w wysokości 500 złotych oraz zasądził od Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz [A.] Sp. z o.o. w K. 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Sąd pierwszej instancji wskazał, że [A.] Sp. z o.o. w K. (dalej: Spółka, skarżąca) wniosła skargę na bezczynność Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: Prezes ZUS) w przedmiocie rozpoznania wniosku z 24 lipca 2018 r. o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia oraz zażalenia na postanowienie organu rentowego z [...] marca 2018 r. w sprawie sprostowania omyłki pisarskiej w decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] lipca 2016 r., stwierdzającej nienależność składek na ubezpieczenie zdrowotne za J.K. z tytułu umowy zlecenia zawartej ze skarżącą spółką jako płatnikiem składek. Skarga datowana na 5 listopada 2018 r. została złożona do organu w dniu 9 listopada 2018 r., natomiast organ przekazał ją wraz z aktami sprawy w dniu 10 grudnia 2018 r. (data prezentaty) do WSA w Krakowie, który zarządzeniem z 11 marca 2019 r. przekazał skargę oraz całość akt sprawy do WSA w Warszawie.
Wobec powyższego, wnioskiem z 3 czerwca 2020 r. Spółka zwróciła się do WSA w Warszawie o wymierzenie Prezesowi ZUS grzywny za nieprzekazanie w terminie sądowi administracyjnemu jej skargi z 5 listopada 2018 r. na bezczynność organu. W odpowiedzi z 6 lipca 2020 r. Prezes ZUS wniósł o oddalenie wniosku skarżącej i wskazał, że udzielił odpowiedzi na skargę Spółki i odpowiedź ta została nadana do WSA w Krakowie w dniu 7 grudnia 2018 r. i oznaczona sygnaturą akt III SAB/Kr 166/18, a po przekazaniu skargi według właściwości do WSA w Warszawie, zarejestrowana pod sygn. akt VI SAB/Wa 17/19.
W ocenie sądu pierwszej instancji Prezes ZUS nie wykonał obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a., gdyż udzielając odpowiedzi na skargę Spółki nie zachował należytej staranności i wysłał odpowiedź na skargę wraz z aktami sprawy do sądu niewłaściwego w sprawie. WSA wskazał, że z akt sprawy wynika, że skarga na bezczynność Prezesa ZUS (pismo z 5 listopada 2018 r.) wpłynęła do organu w dniu 9 listopada 2018 r., a zatem od dnia następnego rozpoczął bieg ustawowy, trzydziestodniowy termin na przekazanie skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią organu na skargę do sądu, który upłynął w dniu 10 grudnia 2018 r. (poniedziałek). Przedmiotowa skarga wraz odpowiedzią na skargę została przekazana do sądu w dniu 10 grudnia 2018 r., jednakże organ skierował te dokumenty do niewłaściwego sądu. Skarga dotyczyła bowiem bezczynności Prezesa ZUS (siedziba organu mieści się w Warszawie), a odpowiedź na tę skargę sporządził Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Krakowie, któremu przekazano skargę na bezczynność.
Jako adresata w odpowiedzi na skargę (pismo z 4 grudnia 2018 r.) wskazano w sposób właściwy WSA w Warszawie, jednak błędnie skargę wraz z odpowiedzią organ złożył w WSA w Krakowie, który uznał się za niewłaściwy do rozpoznania tej skargi i zarządzeniem z 11 marca 2019 r. przekazał skargę oraz posiadane akta sprawy do WSA w Warszawie, który prowadził postępowanie sądowoadministracyjne pod sygn. akt VI SAB/Wa 17/19. Uzasadniając nałożenie grzywny na organ WSA w Warszawie stwierdził, że ani w odpowiedzi na skargę (pismo z 4 grudnia 2018 r.), ani też w odpowiedzi na wniosek o wymierzenie grzywny (pismo z 6 lipca 2020 r.), Prezes ZUS nie wskazał przyczyn, które spowodowały nieprzekazanie skargi właściwemu sądowi z zachowaniem terminu określonego w art. 54 § 2 p.p.s.a. W ocenie WSA z akt sprawy nie wynika również, aby zaistniały jakieś nadzwyczajne okoliczności, które usprawiedliwiałyby niemożność przekazania akt w terminie określonym w ustawie. W tych okolicznościach sąd pierwszej instancji postanowił o wymierzeniu organowi grzywny w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. w wysokości 500 zł.
Reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika organ wniósł zażalenie zaskarżając powyższe postanowienie WSA w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości na podstawie art. 188 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., ewentualnie o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu Prezes ZUS zarzucił naruszenie art. 54 § 2, art. 55 § 1 w zw. z art. 59 p.p.s.a. poprzez ich błędną interpretację, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu wskazał, że wbrew stanowisku WSA organ nie pozostawał w zwłoce z przekazaniem skargi do sądu. Zgodnie bowiem z treścią art. 54 § 2 p.p.s.a. organ pozostaje w zwłoce w przekazaniu skargi, jeżeli nie przekazał jej sądowi. Z treści art. 55 p.p.s.a wynika, że organ podlega sankcji grzywny, jeżeli nie zastosował się do obowiązków określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a., natomiast art. 59 p.p.s.a przewiduje, że czynności dokonane w sądzie niewłaściwym pozostają w mocy.
Prezes NFZ za niezasadną uznał również dokonaną przez WSA wykładnię art. 55 § 1 p.p.s.a., w myśl której za niedopełnienie obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a. należy uznać również wniesienie skargi wraz z odpowiedzią do niewłaściwego WSA i ukaranie organu z tego powodu grzywną. Skoro organ wykonał swój obowiązek w terminie, chociażby do niewłaściwego sądu, to nie ma podstaw prawnych do jego ukarania, bowiem zgodnie z art. 59 p.p.s.a. tylko niezastosowanie się do obowiązków wskazanych w art. 54 § 2 p.p.s.a., tj. nieprzekazanie w terminie skargi wraz z odpowiedzią do sądu, daje podstawę do zastosowania grzywny.
W odpowiedzi na zażalenie działająca przez profesjonalnego pełnomocnika skarżąca Spółka wniosła o oddalenie zażalenia Prezesa ZUS i zasądzenie kosztów postępowania wywołanego wniesieniem przez organ zażalenia, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W piśmie procesowym z 25 listopada 2020 r. Prezes ZUS ponownie wskazał, że sąd ostatecznie nałożył grzywnę nie w związku z nieterminowym przekazaniem skargi, ale za przekazanie jej do niewłaściwego sądu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.
W postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada pośredniego trybu wniesienia skargi. Stosownie bowiem do treści art. 54 § 1 p.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. Przepis ten statuuje bezwzględny obowiązek przekazania sądowi dokumentów warunkujących przeprowadzenie kontroli sądowej. Zgodnie z art. 54 § 2 p.p.s.a. organ, o którym mowa w § 1, przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, w postaci papierowej lub elektronicznej, w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Obowiązek ten spoczywa na organie w rozumieniu art. 32 p.p.s.a., niezależnie od tego, czy uznaje on skargę za dopuszczalną oraz czy w jego ocenie przedmiotem zaskarżenia jest podlegający kognicji sądu administracyjnego akt, czynność, bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
W judykaturze podkreśla się, że wyraźne zakreślenie przez ustawodawcę ram czasowych dopełnienia czynności przewidzianych w art. 54 § 2 p.p.s.a. stanowi odrębny, choć związany z pozostałymi powinnościami wskazanymi w tym przepisie, obowiązek działania organu, który wyklucza jakąkolwiek swobodę organu w tym zakresie (por. postanowienie NSA z 11 stycznia 2011 r., sygn. akt I OZ 996/10; to i kolejne cytowane orzeczenia dostępne są w Internecie w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., sąd na wniosek skarżącego może – stosownie do art. 55 § 1 p.p.s.a. – orzec o wymierzeniu grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., tj. do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów.
Jak wskazuje się w doktrynie, przepis art. 55 § 1 p.p.s.a. ma przeciwdziałać ewentualnym próbom niedopuszczenia przez organ rozpoznania skargi przez zaniechanie obowiązków wskazanych w art. 54 § 2 (por. J. P. Tarno [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. V, Warszawa 2011 oraz postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 grudnia 2020 r., sygn. akt II GZ 369/20; Lex nr 3094903).
Powołane przepisy przewidują zatem dwie przesłanki, których spełnienie warunkuje wymierzenie przez sąd przedmiotowej grzywny, tj. stwierdzenie uchybienia przez organ trzydziestodniowemu terminowi do przekazania sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę oraz złożenie przez stronę wniosku o wymierzenie grzywny (por. postanowienie NSA z 8 czerwca 2009 r., sygn. akt I OZ 474/09; Lex nr 561337). Oczywiście wstępnym warunkiem wymierzenia grzywny na podstawie art. 55 p.p.s.a. jest złożenie skargi do organu, ponieważ dopiero wtedy aktualizuje się obowiązek organu przekazania akt sądowi z odpowiedzią na skargę (por. M. Jagielska, A. Wiktorowska, P. Wajda, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2015, s. 343; postanowienie NSA z 16 lutego 2005 r., sygn. akt OZ 1658/04; postanowienie WSA w Bydgoszczy z 31 maja 2019 r., sygn. akt I SO/Bd 7/19). Grzywnie tej nadano mieszany, dyscyplinująco-restrykcyjny charakter (por. postanowienie NSA z 5 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 1024/06), czyniąc z niej podstawową gwarancję procesową realizacji konstytucyjnej zasady prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP).
Materialnoprawną przesłanką takiego orzeczenia jest wyłącznie niewypełnienie obowiązków określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. w terminie przewidzianym w tym przepisie (por. postanowienia NSA z września 2020 r., sygn. akt I GZ 238/20; z 29 października 2019 r., sygn. akt I OZ 1024/19). W orzecznictwie sądowym ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym nawet dopełnienie obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a. już po złożeniu wniosku o wymierzenie grzywny nie prowadzi do bezprzedmiotowości postępowania w tej sprawie, chociaż nie wyklucza odstąpienia od wymierzenia grzywny, zwłaszcza gdy uchybienie terminu jest nieznaczne (por. uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z 3 listopada 2009 r., sygn. akt II GPS 3/09, ONSAiWSA z 2010 r. nr 1, poz. 2, a także np. postanowienia NSA: z 27 listopada 2009 r., sygn. akt I OZ 1086/09; z 22 lutego 2010 r., sygn. akt I OZ 161/10; z 23 maja 2011 r., sygn. akt I OZ 387/11).
Podkreślić również należy, że stwierdzenie zaistnienia przesłanek określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. nie nakłada na sąd obowiązku wymierzenia grzywny, lecz wyposaża sąd w uprawnienie do wymierzenia grzywny. Ustawodawca przewidział bowiem, że sąd "może orzec o wymierzeniu organowi grzywny". Orzeczenie sądu ma więc charakter uznaniowy, a sąd podejmując rozstrzygnięcie w tym przedmiocie powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc między innymi przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., czas jaki upłynął od wniesienia skargi, okoliczność czy organ przed rozpatrzeniem wniosku obowiązek wypełnił i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu oraz czy przekazanie kompletnych akt administracyjnych opóźniło rozpoznanie sprawy.
W ocenie NSA, w rozpatrywanej sprawie brak jest podstaw do uwzględnienia zażalenia Prezesa ZUS, bowiem prawidłowo sąd pierwszej instancji uznał, że organ nie dopełnił obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., za co wymierzył grzywnę w wysokości 500 zł. Oceny tej nie podważa argumentacja zażalenia, bowiem wbrew stanowisku organu, w przepisanym terminie organ nie złożył skargi i odpowiedzi na tę skargę do sądu.
Skarga Spółki na bezczynność Prezesa ZUS wpłynęła do organu w dniu 9 listopada 2018 r., a zatem trzydziestodniowy termin na przekazanie do sądu skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią organu na skargę upłynął w dniu 10 grudnia 2018r. Przedmiotowa skarga wraz z odpowiedzią na skargę została przekazana do sądu w dniu 10 grudnia 2018 r., jednakże organ skierował te dokumenty do niewłaściwego sądu. Wprawdzie w odpowiedzi na skargę – jako adresata – organ wskazał w sposób właściwy WSA w Warszawie, błędnie jednak skargę wraz z odpowiedzią organ złożył w WSA w Krakowie, który zarządzeniem z 11 marca 2019 r. przekazał skargę oraz posiadane akta sprawy do właściwego sądu, tj. WSA w Warszawie. W zaskarżonym postanowieniu trafnie WSA stwierdził, że ani w odpowiedzi na skargę (pismo z 4 grudnia 2018 r.), ani też w odpowiedzi na wniosek o wymierzenie grzywny (pismo z 6 lipca 2020 r.), Prezes ZUS nie wskazał przyczyn, które spowodowały nieprzekazanie skargi właściwemu sądowi z zachowaniem terminu określonego w art. 54 § 2 p.p.s.a. Zasadnie wskazał sąd pierwszej instancji, a organ tego skutecznie nie podważył, że brak jest w aktach sprawy wskazania takich okoliczności oraz że nie wynika z nich również, by w sprawie zaistniały nadzwyczajne okoliczności, które usprawiedliwiałyby niemożność przekazania akt w terminie określonym w ustawie.
W tych okolicznościach za uzasadnione należy uznać wymierzenie organowi grzywny w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. z powodu uchybienia terminu do przekazania sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. Skoro bowiem wystąpiła zwłoka w przekazaniu sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę to sąd, na wniosek skarżącej, mógł orzec o wymierzeniu organowi grzywny.
Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, określając wysokość grzywny w wysokości 500 zł sąd pierwszej instancji miał na uwadze niewypełnienie przez organ ustawowych obowiązków, jednakże uwzględnił przekazanie przedmiotowej skargi do sądu, jak i wynikający z przepisu cel wymierzenia grzywny. Orzeczona wysokość grzywny mieści się w granicach określonych w art. 154 § 6 p.p.s.a. i jest w ocenie NSA adekwatna do stopnia niewypełnienia ciążącego na organie obowiązku.
Należy również wskazać, że błędne jest stanowisko organu podniesione w zażaleniu oraz piśmie procesowym, że literalna wykładnia przepisu stanowi, że obowiązek określony w art. 54 § 2 p.p.s.a. dotyczy terminowego złożenia dokumentów do sądu, a nie do sądu właściwego. Nie ma bowiem racji organ wskazując, że "za niezasadną należy uznać dokonaną przez WSA wykładnię art. 55 § 1 p.p.s.a w myśl której za niedopełnienie obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a. należy uznać również wniesienie skargi wraz z odpowiedzią do niewłaściwego WSA i ukaranie organu z tego powodu grzywną". Takie stanowisko jest nietrafne, bowiem z treści art. 54 § 2 zd. 1 p.p.s.a. jasno wynika obowiązek przekazania sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni. Pozbawione logiki jest wnioskowanie autora zażalenia, że organ za wypełnienie ustawowego obowiązku mógłby uznać złożenie skargi w jakimkolwiek sądzie, mimo że w Rozdziale 2 pt. Właściwość wojewódzkich sądów administracyjnych ustawa Prawo o postępowaniu sądów administracyjnych ustala zasady dotyczące właściwości sądowej, a organ przekazując skargę wraz z aktami sprawy związany jest przewidzianymi w tym rozdziale przepisami.
A zatem w zaskarżonym postanowieniu sąd orzekł o wymierzeniu grzywny za uchybienie terminu do przekazania skargi i odpowiedzi na skargę oraz akt postępowania, a nie za ich przekazanie do niewłaściwego sądu. Należy też podkreślić, że strona właściwie adresowała skargę do WSA w Warszawie. Także w odpowiedzi na skargę (pismo z 4 grudnia 2018 r.) jako jej adresata wskazano w sposób właściwy WSA w Warszawie, jednak z nieznanych przyczyn błędnie skargę wraz z odpowiedzią organ przekazał do innego sądu.
Nie jest też trafna argumentacja organu, że czynność przekazania akt pozostaje w mocy na podstawie art. 59 § 3 p.p.s.a. Przepis ten dotyczy czynności dokonanych w sądzie niewłaściwym przewidując, że pozostają one w mocy. Dotyczy on zatem takich przypadków, gdy sąd niewłaściwy dokonał już jakichś czynności procesowych, a następnie stwierdził swoją niewłaściwość i przekazał sprawę do sądu właściwego. Z taką sytuacją nie mieliśmy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Nie można uznać za czynność procesową samego faktu złożenia skargi do WSA w Krakowie.
Zasadnie też zwrócił uwagę sąd pierwszej instancji, że organ w tej sprawie nie wypełnił obowiązku przekazania akt, bowiem po przekazaniu skargi według właściwości do WSA w Warszawie, sąd ten wezwał organ do nadesłania – niedołączonych uprzednio do skargi i odpowiedzi na skargę – akt administracyjnych. Kolejnym zarządzeniem z 16 kwietnia 2020 r. sąd wezwał organ do pilnego uzupełnienia, w terminie 7 dni, akt administracyjnych poprzez nadesłanie szeregu brakujących dokumentów, m.in.: uwierzytelnionego odpisu wezwania do usunięcia naruszenia prawa wniesionego przez skarżącą, odpisu odpowiedzi organu na ww. wezwanie oraz dokumentów dotyczących uczestnika postępowania, tj. zwrotnego potwierdzenia odbioru przez skarżącą postanowienia z [...] marca 2018 r. dotyczącego sprostowania decyzji z [...] lipca 2016 r., uwierzytelnionego odpisu wniosku skarżącej o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia oraz zażalenia na postanowienie z [...] marca 2018 r., informacji o sposobie rozpoznania ww. wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia przez sąd powszechny lub jego dalszych losów, ewentualnego zażalenia organu oraz odpisu orzeczenia sądu powszechnego w tym przedmiocie.
Wobec przekazania przez pełnomocnika organu tylko części akt, WSA musiał wystąpić do Sądu Apelacyjnego w Krakowie III Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych o wypożyczenie akt sprawy o sygn. III AUa 979/19, które zostały przesłane do sądu w dniu 20 maja 2020 r. Wobec nieuzupełnienia akt sprawy przez organ kolejnym wezwaniem z 19 maja 2020 r. WSA wzywał również skarżącą o przedłożenie dowodu wniesienia przez nią wezwania do usunięcia naruszenia prawa, co jest równoznaczne z jego brakiem w aktach. Powyższe jasno wskazuje, że organ nie tylko nie dochował obowiązku przekazania skargi i odpowiedzi na skargę w terminie, ale również – pomimo wymogu przesłania akt – również i tego obowiązku nie wykonał.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.
Na uwzględnienie nie zasługuje zawarte w odpowiedzi na zażalenie żądanie zasądzenia kosztów postępowania. Stosownie do art. 209 p.p.s.a. wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Brak jest zatem podstaw do orzekania w tym zakresie w innych orzeczeniach. Przepis art. 197 § 2 p.p.s.a. nie zawiera odesłania do odpowiedniego stosowania przepisów o zwrocie kosztów postępowania między stronami w postępowaniu zażaleniowym (por. M. Niezgódka-Medek [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 527).