Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, objętym zażaleniem postanowieniem z 9 września 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 1001/16, działając na podstawie art. 33 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) w skrócie: p.p.s.a. odmówił [A.] z siedzibą w W. dopuszczenia do udziału w charakterze uczestnika postępowania w sprawie ze skargi [B.] Sp. z o.o. z siedzibą we W. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej.
I
Wyjaśniając motywy podjętego rozstrzygnięcia WSA wskazał, że pismem z dnia 26 sierpnia 2016 r. [A.] z siedzibą w W. (dalej: wnioskodawca lub [A.]) wniosła o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sprawie ze skargi [B.] Sp. z o.o. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z [...] marca 2016 r. w charakterze uczestnika.
W uzasadnieniu wniosku wskazano, że wszczęte ze skargi Spółki [B.] postępowanie dotyczy kwestii dopuszczalności w określonych warunkach likwidacji aptek oraz zaopatrywania polskich pacjentów w leki, co niewątpliwie jest powiązane ze statutową działalnością wnioskodawcy. W ocenie [A.], istnieje nierozerwalny związek pomiędzy dostępem do nowoczesnych i bezpiecznych produktów leczniczych a potencjalnym zagrożeniem w postaci ograniczenia liczby miejsc, w których mogą się w nie zaopatrywać pacjenci, a którego wystąpienie zależeć będzie od wyniku toczącego się postępowania.
Wnioskodawca legitymację do udziału w postępowaniu wywiódł z § 2 Statutu, w którym wskazano, że podstawowym celem jest integracja organizacji pacjenckich, ochrona praw i reprezentowanie pacjentów w Polsce i na poziomie międzynarodowym, podnoszenie poziomu ich wiedzy i świadomości społecznej.
Sąd pierwszej instancji odmawiając uwzględnienia wniosku stwierdził, że wnioskodawca nie wykazał, aby jego udział w postępowaniu, którego przedmiotem jest odmowa zmiany zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, miał na celu ochronę obiektywnego porządku prawnego i był bezpośrednio związany z działalnością statutową. Sąd ocenił, że cele statutowe [A.] nie uzasadniają – nie pozwalają na dopuszczenie jej do tego postępowania sądowego na prawach strony. Przedmiot kontroli niniejszego postępowania – odmowa zmiany zezwolenia na prowadzenie apteki, nie łączy się bowiem w sposób ścisły i bezpośredni ze statutową działalnością [A.], którą jest ochrona praw i reprezentowanie interesów organizacji pacjenckich.
II
W zażaleniu wniesionym do Naczelnego Sądu Administracyjnego [A.] domagała się uchylenia postanowienia Sądu z 9 września 2016 r. i dopuszczenia do udziału w sprawie, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 33 § 2 p.p.s.a. poprzez jego:
- 1. art. 33 § 2 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na uznaniu, że nie są spełnione przesłanki dopuszczenia [A.] do udziału w sprawie w charakterze uczestnika, a w konsekwencji niedopuszczenie jej do udziału w toczącym się postępowaniu, podczas gdy w analogicznej sprawie toczącej się przed WSA (sygn. akt VI SA/Wa 2690/15) na podstawie takiego samego wniosku [A.] została dopuszczona do udziału w sprawie;
- 2. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 166 p.p.s.a. poprzez przytoczenie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wyłącznie ogólnych przesłanek dopuszczalności udziału organizacji społecznych w postępowaniu, bez odniesienia się konkretnie do okoliczności dotyczącej [A.] omówionych we wniosku o dopuszczenie jej do udziału w sprawie.
W uzasadnieniu zażalenia [A.] argumentowała, że wynik postępowania zainicjowanego skargą Spółki [B.] przełoży się na interes pacjentów, a więc na interes ogólnospołeczny. Potwierdzenie interpretacji art. 99 ust. 2 ustawy Prawo farmaceutyczne spowoduje likwidację wielu placówek aptecznych, w których pacjenci zrzeszeni w [A.] zaopatrują się w leki. Spowoduje to utrudnienia dla pacjentów w dostępie do leków, z kolei zmniejszenie liczby aptek zniesie konkurencję między nimi, co także odbije się negatywnie na ogólnym interesie społecznym. [A.] podniosła, że apteka ma, zgodnie z art. 86 ust. 1 ustawy Prawo farmaceutyczne, status placówki ochrony zdrowia publicznego.
W konsekwencji likwidacja aptek, która może być spowodowana rozstrzygnięciem tej sprawy, będzie oznaczała likwidację placówek ochrony zdrowia publicznego, stąd też udział [A.] w sprawie również z tego względu ma charakter ochrony obiektywnego porządku prawnego.
III
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zażalenie jest zasadne.
Stosownie do treści art. 33 § 2 p.p.s.a. udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. Z kolei art. 25 § 4 p.p.s.a. przyznaje zdolność sądową organizacjom społecznym, choćby nie posiadały one osobowości prawnej, w zakresie ich statutowej działalności w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób.
Wskazać w pierwszej kolejności należy, że dopuszczając organizacje społeczne do udziału w postępowaniach sądowoadministracyjnych ustawodawca postawił te organizacje w szczególnej pozycji ustrojowej. W sprawach sądowoadministracyjnych mogą one występować w interesie własnym jako skarżący (art. 50 § 1 p.p.s.a.), mogą jednak również występować w obronie interesu publicznego. Zgodnie z treścią art. 1 ust. 3 ustawy z 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach (Dz. U. z 2015 r. poz. 1393 ze zm.) stowarzyszenia mają prawo wypowiadania się w sprawach publicznych, co jest formą realizacji gwarantowanej przepisami Konstytucji wolności zrzeszania się oraz prawa czynnego uczestniczenia w życiu publicznym. W sytuacji, gdy wnoszący o dopuszczenie do udziału w sprawie związek stowarzyszeń jest organizacją społeczną, o której mowa w art. 25 § 4 p.p.s.a. (co nie jest sporne w niniejszej sprawie), sąd powinien zbadać, czy sprawa, do której udział związek stowarzyszeń zgłosił dotyczy zakresu jego statutowej działalności oraz czy realizuje w ten sposób interes społeczny. Te przesłanki powinny stanowić podstawę rozstrzygnięcia sądu w przedmiocie dopuszczenia do udziału w sprawie.
Podkreślić również należy, że w ocenie NSA nie jest dopuszczalna taka wykładnia art. 33 § 2 p.p.s.a., wedle której sąd administracyjny byłby zobowiązany do uwzględnienia wniosku organizacji społecznej tylko z tego powodu, że jest ona formalnie organizacją społeczną, a charakter rozpoznawanej sprawy jest zgodny z zakresem jej statutowej działalności (por. postanowienie składu siedmiu sędziów NSA z 28 września 2009 r. sygn. akt II GZ 55/09, publik. ONSAiWSA z 2010 r. nr 2, poz. 23). Decydujące dla oceny wniosku związku stowarzyszeń o dopuszczenie do udziału w sprawie sądowoadministracyjnej jest bowiem wykazanie nie tylko tego, że sprawa dotyczy jego statutowej działalności, ale także okoliczności, że za udziałem przemawia interes społeczny.
W ocenie NSA wnioskująca o dopuszczenie do udziału w tej sprawie [A.] wykazała już przed Sądem pierwszej instancji, że postępowanie sądowoadministracyjne ze skargi Spółki [B.] na decyzję o odmowie zmiany zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej dotyczy zakresu jej statutowej działalności, a udział we wskazanym postępowaniu realizuje interes społeczny. Z tego powodu objęte zażaleniem postanowienie Sądu pierwszej instancji należało uchylić, jednocześnie uznając trafność argumentacji wniosku [A.], Naczelny Sąd Administracyjny postanowił rozpoznać jej wniosek i dopuścić do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym w charakterze uczestnika postępowania.
Wyjaśnienia wymaga, że zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2016 r. Główny Inspektor Farmaceutyczny odmówił Spółce [B.] zmiany zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Nie budzi wątpliwości, że konsekwencją tej decyzji może być likwidacja wskazanej apteki. Jak stanowi art. 86 ust. 1 cyt. ustawy, apteka jest placówką ochrony zdrowia publicznego, w której osoby uprawnione świadczą w szczególności usługi farmaceutyczne (...). Biorąc pod uwagę treść tego przepisu stwierdzić trzeba, że funkcjonowanie na rynku polskim apteki ogólnodostępnej, będącej ex definitione placówką ochrony zdrowia publicznego, niewątpliwie mieści się w interesie społecznym. Apteka ogólnodostępna niejako "bierze udział" w ochronie zdrowia publicznego, między innymi poprzez zapewnienie pacjentom dostępu do produktów farmaceutycznych (leków), jak i usług realizowanych w aptece przez farmaceutów, które nie sprowadzają się wyłącznie do samej sprzedaży leków, ale obejmują także sprawowanie specyficznej opieki farmaceuty nad pacjentem, klientem apteki.
Należy przy tym pamiętać, że stosownie do normy art. 68 ust. 1 Konstytucji RP każdy ma prawo do ochrony zdrowia, a prawo to wyraża się między innymi w dostępie pacjentów do aptek, działających na rynku polskim w warunkach wolnej konkurencji w ramach społecznej gospodarki rynkowej (art. 20 Konstytucji RP).
NSA jest zdania, że skoro funkcjonowanie apteki ogólnodostępnej znajduje się w interesie społecznym, to organizacja społeczna, taka jak [A.], która wśród celów statutowych wskazuje "ochronę praw i reprezentowanie pacjentów w Polsce" (§ 2 Statutu) wykazała, że jej udział w charakterze uczestnika w postępowaniu mającym za przedmiot odmowę zmiany zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej dotyczy jej statutowej działalności oraz mieści się w interesie społecznym. Udział [A.] w tym postępowaniu będzie służył zapewnieniu kontroli społecznej nad postępowaniem z perspektywy interesów pacjentów korzystających z usług świadczonych w aptece. Oznacza to, że w rozpoznawanym przypadku interesy pacjentów są zbieżne z interesem społecznym, natomiast błędnie Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym postanowieniu uznał, że cele statutowe [A.] nie uzasadniają – nie pozwalają na dopuszczenie jej do tego postępowania sądowego na prawach strony z uwagi na to, że przedmiot kontroli niniejszego postępowania – odmowa zmiany zezwolenia na prowadzenie apteki, nie łączy się w sposób ścisły i bezpośredni ze statutową działalnością [A.].
Z wymienionych powodów oraz na podstawie art. 33 § 2 w związku z art. 64 § 3 p.p.s.a. oraz art. 188 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny postanowił jak w sentencji.