Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 27 marca 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 2340/05 zawiesił z urzędu postępowanie przed tym sądem w sprawie ze skargi [...]. na decyzję Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty z dnia 25 listopada 2005 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.
W uzasadnieniu postanowienia Sąd podał, że zgodnie z art. 16 ust. 2 ustawy o przekształceniach i zmianach w podziale zadań i kompetencji organów państwowych właściwych w sprawach łączności, radiofonii i telewizji, obowiązki i uprawnienia Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty jako strony w sprawie, w której została wniesiona skarga do sądu administracyjnego, w dniu wejścia w życie ustawy - tj. w dniu 14 stycznia 2006 r. - przejmuje Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej, dalej: Prezes UKE, który to organ do dnia wydania tego postanowienia nie został powołany, a w wyniku tego w rozpatrywanej sprawie zaistniała przesłanka zawieszenia postępowania określona w art. 124 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej: p.p.s.a.
W dniu 14 stycznia 2006 r. Prezes Rady Ministrów powierzył pełnienie obowiązków Prezesa UKE Annie Streżyńskiej, Podsekretarzowi Stanu do spraw łączności w Ministerstwie Transportu i Budownictwa.
Sąd stwierdził, że przepisy ustawy o przekształceniach i zmianach w podziale zadań i kompetencji organów państwowych właściwych w sprawach łączności, radiofonii i telewizji, określając tryb powołania organu - Prezesa UKE - nie przewidują możliwości powierzenia pełnienia obowiązków Prezesa UKE oraz wykonywania przez osobę pełniącą obowiązki organu przyznanych temu organowi kompetencji.
Na powyższe postanowienie Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej złożył zażalenie, w którym wniósł o jego uchylenie oraz zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie art. 124 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez jego błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie.
W uzasadnieniu zażalenia Prezes UKE stwierdził, że mając na względzie treść art. 25 p.p.s.a., stanowisko doktryny oraz zaistniały w sprawie stan faktyczny, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie badając kwestię posiadania zdolności sądowej przez organ administracji powinien kierować się nie faktem braku powołania danego organu i powierzenia czasowego pełnienia obowiązków danej osobie, lecz faktem czy dany organ jest uprawniony do władczego działania. Sąd nie dokonał takiej analizy przez co naruszył przepis art. 124 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
Na podstawie analizy przepisów ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o przekształceniach i zmianach w podziale zadań i kompetencji organów państwowych właściwych w sprawach łączności, radiofonii i telewizji (Dz. U. Nr 267, poz. 2258), ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów (Dz. U. Nr 24, poz. 199 z późn. zm.) w szczególności art. 36 tej ustawy jak również art. 5 § 2 pkt 4 kpa, Prezes UKE doszedł do wniosku, iż w istocie w zaistniałej sprawie doszło do nieobsadzenia stanowiska ministra, za którego należałoby uznać Prezesa UKE. To z kolei spowodowało, że Prezes Rady Ministrów skorzystał z przysługującego mu uprawnienia (art. 36 ustawy o Radzie Ministrów) i powierzył czasowe pełnienie obowiązków Prezesa UKE osobie zajmującej stanowisko Podsekretarza Stanu w Ministerstwie Transportu i Budownictwa.
Zdaniem skarżącego nie jest możliwe przyjęcie, iż w sytuacji kiedy nie jest obsadzone dane stanowisko ministra lub innego organu centralnego zawieszeniu podlegają wszystkie ustawowe zadania i kompetencje jakie przypisane są danemu organowi. Uznanie, iż z powodu braku powołania Prezesa UKE zgodnie z procedurą wynikającą z ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r., nie jest możliwe wykonywanie zadań z zakresu telekomunikacji i poczty, doprowadziłoby do paraliżu tego sektora administracji publicznej. Dlatego też koniecznym było sięgnięcie do innych przepisów prawa regulujących funkcjonowanie administracji publicznej, zapewniających sprawne jej funkcjonowanie. Takimi przepisami, w ocenie Prezesa UKE są przepisy ustawy o Radzie Ministrów, których zastosowanie w tej sprawie było konieczne i zasadne.
Reasumując wnoszący zażalenie stwierdził, że z faktu, iż Prezes UKE nie został powołany, a prezes Rady Ministrów powierzył pełnienie obowiązków Prezesa UKE nie można wywieść, iż organ utracił zdolność sądową. Dlatego w tej sprawie nie została spełniona przesłanka określona w art. 124 § 1 pkt 1 p.p.s.a., a zatem nie było podstaw do zawieszenia postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zażalenie jest zasadne. Zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 124 § 1 pkt 1 p.p.s.a., który to przepis w zakresie interesującym dla rozpoznawanej sprawy, obliguje Sąd do zawieszenia postępowania z urzędu w razie utraty przez stronę zdolności sądowej. Niewątpliwie w świetle zapisu art. 32 p.p.s.a. organ, którego działanie lub bezczynność jest przedmiotem skargi jest stroną postępowania w sprawie sądowoadmnistracyjnej, stąd też literalne brzmienie powołanego uprzednio art. 124 § 1 pkt 1 p.p.s.a., doprowadzić może do takiej konkluzji, do jakiej doszedł Sąd I instancji. Jednakże ten sposób wykładni jest zbyt dalekim uproszeniem problemu prawnego, jakim jest zdolność sądowa organu, którego działanie lub bezczynność jest przedmiotem skargi. Baczyć bowiem trzeba, iż mimo zdefiniowania w p.p.s.a. pojęcia zdolności sądowej, zawierający tę definicję art. 25 nie obejmuje zdolności sądowej organu.
Zdolność sądową organu należy zatem wyprowadzić jedynie z art. 32 p.p.s.a., mając przy tym również na uwadze to, że w obecnym stanie prawnym ustawodawca nie zawarł w przepisach regulujących postępowanie sądowoadministracyjne legalnej definicji organu administracji publicznej. Z tych przyczyn należy, rozważając powyższą kwestię, sięgnąć do wypracowanych w doktrynie przedmiotu poglądów dotyczących zarówno pojęcia organu administracji publicznej jak i cech tej administracji. Pojęcie organu administracji publicznej jest rozumiane w doktrynie dwojako: z położeniem bądź akcentu na osobę lub osoby, umiejscowione w strukturze administracji publicznej bądź na wyodrębnienie organizacyjne. W tym drugim ujęciu organ administracji publicznej stanowi wyodrębnioną część aparatu administracji publicznej, działającego w imieniu i na rachunek państwa lub innego podmiotu władzy publicznej, wykonującą zadania z zakresu administracji publicznej, upoważnioną do stosowania środków władczych i działającą w ramach ustawowo przyznanych kompetencji.
Utożsamianie organu administracji publicznej jako wyodrębnionej części aparatu administracji publicznej jest ujęciem dominującym, rodzącym także i ten skutek, że brak osoby fizycznej wykonującej funkcje organu nie znosi samego organu.
Za takim pojęciem organu opowiada się również Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym przedmiotowe zażalenie, mając także na uwadze to, że podstawową cechą administracji publicznej jest zasada ciągłości jej działania, a utożsamienie organu administracji publicznej li tylko z piastunem organu, stanowiłoby realne zagrożenie dla funkcjonowania tej zasady.
W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji, jak należy domniemywać z wywodów uzasadnienia uznał, że brak piastuna organu stanowi o braku zdolności sądowej tego organu. Przyjął także, bez jakiejkolwiek analizy, iż cofnięcie pełnomocnictw cywilnych jest tym samym co uchylenie pełnomocnictw /upoważnień/ administracyjnych. Nadto w postępowaniu sądowoadministracyjnym, w którym zaskarżono postanowienie w przedmiocie odmowy zapoznania się z aktami postępowania Sąd dokonał oceny zgodności z prawem aktu uprawnionego podmiotu /Prezesa Rady Ministrów/ powierzenia konkretnej osobie obowiązków Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej. Te okoliczności świadczą o wadliwości prawnej zaskarżonego postanowienia i musiały skutkować jego uchyleniem na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a.