Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 8 listopada 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 1885/19 – na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2018 r. poz. 1302 – dalej: p.p.s.a.) zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie ze skargi T. S.A. z siedzibą w W. na ogłoszenie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] września 2018 r. w przedmiocie wyników przeprowadzenia czynności niezbędnych do usunięcia naruszeń stanowiących przyczynę unieważnienia przetargu na rezerwację częstotliwości.
Postanowienie Sądu I instancji zostało wydane w następującym stanie sprawy:
Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej: Prezes UKE) decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r., unieważnił ogłoszony w dniu [...] maja 2007 r. przetarg na dwie rezerwacje częstotliwości, z których każda obejmuje [...] dupleksowych kanałów radiowych z odstępem dupleksowym 95 MHz, z zakresu 1710-1730 MHz i 1805-1825 MHz na obszarze całego kraju, do wykorzystywania w publicznej sieci telekomunikacyjnej, na okres do dnia 31 grudnia 2022 r. (dalej: przetarg).
Komisja powołana Zarządzeniem nr [...] Prezesa UKE z dnia [...] czerwca 2018 r. przeprowadziła czynności niezbędne do usunięcia naruszeń stanowiących przyczynę unieważnienia przetargu.
Prezes UKE w dniu [...] września 2018 r. ogłosił wyniki przeprowadzonych czynności niezbędnych do usunięcia naruszeń stanowiących przyczynę unieważnienia przetargu. W ogłoszeniu tym podano listę wyników unieważnionego przetargu.
Pismem z dnia 4 października 2018 r. T. S.A. z siedzibą w W. (dalej: skarżąca, spółka) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ogłoszenie Prezesa UKE z dnia [...] września 2018 r. W skardze spółka zawarła wniosek o zawieszenie postępowania sądowego do czasu rozstrzygnięcia postępowania administracyjnego wszczętego na wniosek spółki z dnia 26 września 2018 r. o unieważnienie czynności naprawczych dotyczących przetargu.
Zarządzeniem z dnia 4 października 2019 r. WSA zwrócił się do Prezesa UKE o udzielenie informacji, czy spółka złożyła wniosek o unieważnienie czynności naprawczych podjętych w celu usunięcia naruszeń stanowiących przyczynę unieważnienia przetargu.
W odpowiedzi Prezes UKE wskazał, że taki wniosek został przez spółkę złożony i postanowieniem z dnia [...] października 2018 r. odmówiono wszczęcia postępowania administracyjnego w tej sprawie. Spółka złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2019 r. Prezes UKE utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
Na ww. postanowienie skarżąca złożyła skargę do WSA w Warszawie. Sprawa sądowoadministracyjna w sprawie odmowy wszczęcia postępowania o unieważnienie czynności naprawczych dotyczących przetargu - toczy się w tut. Sądzie pod sygnaturą VI SA/Wa 1352/19.
Zdaniem Sądu I instancji w rozpoznawanej sprawie zachodzi konieczność zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego ze względu na toczące się postępowanie sądowe pod sygn. akt VI SA/Wa 1352/19 w przedmiocie unieważnienia czynności naprawczych podjętych w celu usunięcia naruszeń stanowiących przyczynę unieważnienia przetargu. W tym kontekście WSA stwierdził, że rozstrzygnięcie toczącego się postępowania w przedmiocie unieważnienia czynności naprawczych będzie miało bezpośredni wpływ na rozstrzygnięcie postępowania w przedmiocie ogłoszenia o wynikach przeprowadzenia czynności naprawczych. Zaskarżone ogłoszenie Prezesa UKE było bowiem zwieńczeniem prac Komisji i przeprowadzonych przez nią czynności naprawczych.
Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła skarżąca wnosząc o jego uchylenie w całości.
Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 166 p.p.s.a., poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego postanowienia i zaniechania wyjaśnienia dlaczego w ocenie WSA, rozstrzygnięcie postępowania w sprawie toczącej się przed WSA w Warszawie pod sygn. akt VI SA/Wa 1352/19 - w przedmiocie unieważnienia czynności naprawczych będzie miało bezpośrednio wpływ na wynik niniejszego postępowania oraz uzasadnia zawieszenie niniejszego postępowania, co uniemożliwia poznanie motywów zaskarżonego postanowienia oraz poddanie go kontroli instancyjnej;
- 2) art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., poprzez bezpodstawne zawieszenie postępowania na skutek wadliwego przyjęcia, że rozstrzygnięcie sprawy o sygn. akt VI SA/Wa 1352/19 będzie miało bezpośredni wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy, podczas gdy takiego związku pomiędzy sprawami nie ma, ponieważ w sprawie o sygn. akt VI SA/Wa 1352/19 nie zapadnie rozstrzygnięcie, które jest niezbędne do dokonania oceny, czy zaskarżone ogłoszenie obejmujące listę wyników jest zgodne z prawem w szczególności:
- - przedmiot obu spraw jest różny – sprawa o sygn. akt VI SA/Wa 1352/19 nie dotyczy, jak niniejsza sprawa, oceny zgodności z prawem ogłoszenia obejmującego listę wyników, lecz tego, czy Prezes UKE zasadnie odmówił wszczęcia postępowania w sprawie unieważnienia czynności naprawczych,
- - w sprawie o sygn. akt VI SA/Wa 1352/19 zostanie przesądzone, czy Prezes UKE zasadnie odmówił wszczęcia postępowania, lecz nie to, czy o zgodności z prawem ogłoszenia obejmującego listę wyników można orzekać w wyniku złożonej skargi,
- - dopuszczalność oceny zgodności z prawem ogłoszenia obejmującego listę wyników w postępowaniu toczącym się na skutek złożonej skargi została przesądzona przez NSA w postanowieniu z dnia 4 lipca 2019 r., sygn. II GSK 601/19;
- 3) art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 p.p.s.a., poprzez zawieszenie postępowania, pomimo, iż naruszy to zasadę szybkości postępowania, albowiem przedłuży merytoryczne rozstrzygnięcie niniejszej sprawy o 2-3 lata, tj. czas niezbędny do zakończenia sprawy o sygn. akt VI SA/Wa 1352/19, co oznacza, że prawomocne rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie może zapaść za ok. 5-6 lat od daty złożenia skargi, chociaż sprawa (sensu largo) zgodności z prawem przetargu już obecnie trwa ponad 12 lat.
Argumentację na poparcie powyższych zarzutów spółka przedstawiła w uzasadnieniu zażalenia.
W piśmie procesowym z dnia 26 lutego 2020 r. Prezes UKE wniósł o oddalenie zażalenia w całości.
W piśmie procesowym z dnia 10 marca 2020 r. P. Sp. z o.o. wniosła o oddalenie zażalenia w całości.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zażalenie zasługuje na uwzględnienie.
Jak wynika z art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd może zawiesić postępowanie z uwagi na prejudycjalność innego toczącego się postępowania. Zagadnienie wstępne (prejudycjalne) występuje w sytuacji, w której uprzednie rozstrzygnięcie określonego zagadnienia, które występuje w sprawie, może wpływać na wynik toczącego się postępowania, co w rezultacie uzasadnia celowość wstrzymania czynności w postępowaniu sądowoadministracyjnym do czasu rozstrzygnięcia tej istotnej kwestii. Przez zagadnienie wstępne (kwestię prejudycjalną) należy więc rozumieć przeszkodę powstającą lub ujawniającą się w toku postępowania sądowego, której usunięcie jest istotne z punktu widzenia możliwości prawidłowej realizacji celu postępowania sądowoadministracyjnego i ma bezpośredni wpływ na jego wynik (por. wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2006 r., sygn. akt I FSK 845/05).
Zawieszenie postępowania z przyczyn wymienionych w art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. ma charakter fakultatywny i zależy od uznania sądu. Rzecz jasna, nie może być ono dowolne. Analizując celowość zawieszenia postępowania sąd powinien wziąć pod uwagę wystąpienie w przyszłości przesłanek wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną decyzją lub innym aktem, jak i przesłanek wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego na skutek rozstrzygnięcia wydanego w innym, już toczącym się postępowaniu (por. Komentarz M. Niezgódki–Medek do art. 125 p.p.s.a., Lex Omega 39/2013).
Należy mieć także na uwadze, że związek postępowań, o których mowa w art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. musi być realny, rzeczywisty, faktyczny i bezpośredni (wpływ pośredni nie jest przesłanką zawieszenia postępowania w trybie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a.), a postępowanie w sprawie prejudykatu musi wyprzedzać w czasie postępowanie główne (por. postanowienie NSA z dnia 29 listopada 2018 r., sygn. akt II GZ 421/18). Tylko taki układ obu postępowań jest możliwy dla konstruowania prejudycjalności. Samo merytoryczne powiązanie rozpatrywanej sprawy z innymi nie oznacza, że wniosek o zawieszenie postępowania na ww. podstawie jest zasadny (por. M. Jagielska, A. Wiktorowska, K. Wojciechowska, komentarz do art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, 4. wyd. zmienione i uzupełnione, Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2017, str. 561 oraz powołane tam orzecznictwo).
Mając na uwadze powyższe rozważania, Naczelny Administracyjny stwierdza, że pomiędzy niniejszą sprawą, a sprawą prowadzoną pod sygn. akt VI SA/Wa 1352/19 – nie występuje faktyczny i bezpośredni związek, który pozwalałby uznać, że sprawy te zależą od siebie.
Należy bowiem podkreślić, że przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego prowadzonego pod sygn. akt VI SA/Wa 1352/19 - nie jest jak twierdzi Sąd I instancji - unieważnienie czynności naprawczych, lecz odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego o unieważnienie tych czynności. Zatem kontroli sądowoadministracyjnej w sprawie o sygn. akt VI SA/Wa 1352/19 - nie został poddany merytoryczny akt wydany w związku z żądaniem skarżącej, tj. żądaniem unieważnienia czynności naprawczych - lecz akt formalny.
W tym miejscu należy wskazać, że na skutek odmowy wszczęcia postępowania - organ nie prowadzi postępowania i nie rozstrzyga sprawy, co do jej istoty. Zatem organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym (por. wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 999/14). Natomiast Sąd badając legalność podjętego przez organ rozstrzygnięcia ocenia jedynie, czy zaistniała przesłanka do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie (por. wyrok NSA z dnia 21 marca 2019 r., sygn. akt II FSK 3564/18).
Wobec tego, rozstrzygnięcie postępowania w sprawie o sygn. akt VI SA/Wa 1352/19 - nie będzie miało faktycznego i bezpośredniego wpływu na rozstrzygnięcie niniejszego postępowania, które dotyczy skargi na akt merytoryczny, tj. ogłoszenie Prezesa UKE z dnia [...] września 2018 r. o wynikach przeprowadzenia czynności niezbędnych do usunięcia naruszeń stanowiących przyczynę unieważnienia przetargu na rezerwacje częstotliwości.
Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, oceny faktycznego i bezpośredniego wpływu na niniejsze postępowanie należałoby dokonać wówczas, gdyby w sprawie o sygn. akt VI SA/Wa 1352/19 - WSA dokonywał kontroli legalności rozstrzygnięcia merytorycznego Prezesa UKE, wydanego na skutek wniosku spółki o unieważnienie czynności naprawczych. Tymczasem, o czym była już mowa, ww. postępowanie - nie dotyczy oceny zgodności z prawem czynności naprawczych, lecz jedynie tego, czy na skutek wniosku skarżącej Prezes UKE powinien był wszcząć postępowanie administracyjne.
Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje również, że znana mu jest z urzędu okoliczność wydania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyroku z dnia 18 listopada 2019 r. (sygn. akt VI SA/Wa 1352/19), którym to wyrokiem zostało uchylone postanowienie Prezesa UKE z dnia [...] kwietnia 2019 r. oraz poprzedzające je postanowienie z dnia [...] października 2018 r. - odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego o unieważnienie czynności naprawczych podjętych w celu usunięcia naruszeń stanowiących przyczynę unieważnienia przetargu. Ta okoliczność w chwili obecnej nie ma jednak wpływu na treść podjętego przez NSA rozstrzygnięcia, bowiem jeśli dojdzie do uprawomocnienia się tego orzeczenia, to jak wynika z treści jego uzasadnienia - Prezes UKE będzie zobowiązany rozpoznać wniosek strony i w ramach tego postępowania zostanie zweryfikowane, czy istnieją podstawy do jego uwzględnienia.
Podkreślić jednak należy, że na dzień rozpoznawania zażalenia spółki - jest to założenie czysto hipotetyczne, a jak to zostało już zaakcentowane - związek postępowań, o których mowa w art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. - musi być realny i rzeczywisty.
Reasumując przyjąć należy, że postępowanie w sprawie o sygn. akt VI SA/Wa 1352/19 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego o unieważnienie czynności naprawczych podjętych w celu usunięcia naruszeń stanowiących przyczynę unieważnienia przetargu, nie stanowi prejudykatu dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Brak zatem było podstaw do zastosowania przez WSA art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
Ze wskazanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a. postanowił jak w sentencji.