Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 15 marca 2016 r., sygn. akt V SA/Wa 3611/15, odmówił wstrzymania wykonania decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2014 r., nr [...] w sprawie ze skargi M. M. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2015 r. o wymierzeniu kary pieniężnej z tytułu urządzania gier na automacie poza kasynem gry.
Skarżący – M. M. - wniósł o wstrzymanie wykonania decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2014 r. znak [...], dotyczącą nakazu zwrotu nienależnie przyznanych środków w kwocie 3 224 407,87 zł, wskazując, iż zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, a to na skutek utraty płynności finansowej i konieczności zakończenia działalności produkcyjnej oraz pilnego zbycia nieruchomości w przypadku egzekucji. Ponadto podniesiono, że skarżący nie dysponuje tak znaczną kwotą. Konieczność zwrotu takich środków spowodowałaby zakończenie prowadzonej działalności produkcyjnej, utratę możliwości zarobkowania przez skarżącego, jak i dla innych osób, w tym 4 osób pozostających na jego utrzymaniu, a także 75 pracowników zatrudnianych przez skarżącego.
Co więcej, nieruchomości skarżącego stanowią już przedmiot zabezpieczenia udzielonych mu kredytów na rozwinięcie działalności produkcyjnej, a zatem uzyskanie kredytów w wys. niemal 4 mln złotych pozwalających na pokrycie całości należności objętej decyzją z [...] września 2014 r. jest nieprawdopodobne. Nieruchomości skarżącego są obciążone hipotekami, których łączna wartość wielokrotnie przekracza kwotę 3 224 407,80 zł.
Skarżący podniósł ponadto, że wykonanie decyzji z dnia [...] września 2014 r. naraża go na niebezpieczeństwo wyrządzenia szkody związanej z koniecznością odwrócenia skutków wyegzekwowania orzeczonej kwoty 3.224.407,87 zł. W szczególności są to: - koszty związane z uzyskaniem kredytów bankowych lub pożyczek w krótkim terminie; - straty związanej z ewentualną pilną sprzedażą nieruchomości lub innych składników majątkowych, a wynikającej z konieczności zaoferowania ich do sprzedaży po cenie niższej niż ich rzeczywista wartość rynkowa; - straty związane z koniecznością sprzedaży nieruchomości lub składników majątkowych wchodzących w skład prowadzonego przez Skarżącego gospodarstwa rolnego (ogrodniczego), co przełoży się na brak możliwości prowadzenia działalności produkcyjnej i zarobkowania.
Do wniosku dołączono wydruk treści ksiąg wieczystych oraz kopię pisma Prezesa Agencji Rynku Rolnego z dnia 29 stycznia 2015 r. – upomnienia nr [...] wzywającego do zwrotu kwoty wymaganej decyzją z dnia [...] września 2014 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmawiając wstrzymania wykonania decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał, że dla uwzględnienia wniosku nie jest wystarczające przekonanie strony, iż wykonanie aktu wywoła szczególnie niekorzystne dla niej konsekwencje oraz uzasadniający to przekonanie wywód. Dokonując oceny wniosku o wstrzymanie sąd musi oprzeć się na materiale dowodowym pozwalającym zająć stanowisko. W przypadku, gdy zaskarżony akt nakłada na skarżącego zobowiązanie pieniężne nie wystarczy jedynie wykazać, że na skutek wykonania decyzji dojdzie do egzekucji kwoty tego zobowiązania. Skoro skarżący dąży do wykazania, że w jego przypadku dojdzie do wyrządzenia szkody majątkowej, to dla oceny, czy w stanie faktycznym sprawy rzeczywiście może dojść do takiej szkody i że szkoda ta będzie znaczna, konieczne jest odniesienie kwoty zobowiązania do stanu majątkowego wnioskodawcy.
Uzasadnienie wniosku winno zatem odnosić się do konkretnych okoliczności związanych z wykonaniem zaskarżonego aktu mogącymi wywołać znaczną szkodę majątkową, a zawarte w uzasadnieniu twierdzenia powinny znajdować odzwierciedlenie w odpowiednich dokumentach źródłowych. Brak wyczerpującego uzasadnienia wniosku i nie poparcie go odpowiednimi do tego dowodami uniemożliwia jego merytoryczną ocenę.
Wobec powyższego Sąd I instancji stwierdził, że fakt obciążenia nieruchomości skarżącego hipoteką (co wynika z odpisów ksiąg wieczystych) nie pozwala na obiektywną i prawidłową ocenę jego sytuacji majątkowej. Sąd podkreślił, że każda decyzja administracyjna zobowiązująca do uiszczenia należności pieniężnych pociąga za sobą dolegliwość, rodzącą określony skutek faktyczny w finansach zobowiązanego do ich uiszczenia. Nie jest to więc sytuacja, która sama z siebie uzasadnia zastosowanie wyjątkowego rozwiązania prawnego, jakim jest ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym, gdyż w razie uwzględnienia przez sąd skargi i uchylenia decyzji skarżący może otrzymać zwrot uiszczonej kwoty.
Ponadto Sąd I instancji podniósł, że pogorszenie sytuacji finansowej podmiotu na skutek prowadzonej egzekucji jest normalnym i zakładanym przez ustawodawcę skutkiem, stąd bez zaistnienia dodatkowych okoliczności nie może być rozpatrywane w kategorii szkody ani trudnych do odwrócenia skutków, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a.
Zażalenie na powyższe postanowienie złożył M. M., zaskarżając je w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i wstrzymanie wykonania decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2014 r.
Ponadto wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z załączonych dokumentów.
Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie:
- 1. naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. oraz art. 166 p.p.s.a. w związku z art. 243 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. 2014 poz. 101 z późn. zm.) dalej w skrócie: "K.p.c." poprzez wadliwe ustalenie, że skarżący nie załączył do akt sprawy (wniosku) dowodów (z dokumentów) pozwalających na uprawdopodobnienie jego sytuacji majątkowej, a w konsekwencji pozwalających na stwierdzenie, że zostało uprawdopodobnione, że w wyniku wykonania decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2014 r., tj. wyegzekwowania od skarżącego kwoty 3.224.407,87 zł, zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków zarówno dla Skarżącego, jak i uznanej grupy producentów owoców i warzyw - Grupa Producentów Owoców i Warzyw "G." Sp. z o.o., a to na skutek utraty płynności finansowej przez skarżącego, konieczności zakończenia działalności produkcyjnej oraz przymusowego zbycia nieruchomości wchodzących w skład gospodarstwa ogrodniczego, w sytuacji gdy już tylko globalna kwota zobowiązań skarżącego zabezpieczonych hipoteką (8 wierzytelności hipotecznych zabezpieczonych na nieruchomości skarżącego, dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...] - 55 800 000,00, zł oraz 9 wierzytelności hipotecznych zabezpieczonych na nieruchomości skarżącego, dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...] -57.450.000,00 zł) wynosi łącznie: 113 250 000,00 zł, a wydruki z ww. ksiąg wieczystych zostały przedłożone do Sądu (w aktach sprawy), zaś z treści pisma Prezesa Agencji Rynku Rolnego z dnia 29.01.2014 r. - upomnienia nr WPR/2015/0007/P (w aktach sprawy) wynika, że ww. organ nosi się z zamiarem wyegzekwowania spornej kwoty przed prawomocnym zakończeniem niniejszej sprawy;
- 2. naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a. w związku art. 243 K.p.c. w związku z zasadami udzielania ochrony tymczasowej uchwalonymi w Rekomendacji Komitetu Ministrów Rady Europy nr R (89) 8 z dnia 13 września 1989 roku w sprawie tymczasowej ochrony sądowej w sprawach administracyjnych, poprzez bezpodstawną odmowę wstrzymania wykonania decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2014 r. na skutek błędnego przyjęcia, że skarżący nie wykazał zasadności wstrzymania wykonania ww. decyzji, zgodnie z wymaganiami przepisów poprzez uprawdopodobnienie okoliczności wskazujących, że wobec wykonania decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...].09.2014 r., tj. wyegzekwowania od skarżącego kwoty 3.224.407,87 zł, zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków zarówno dla skarżącego, jak i uznanej grupy producentów owoców i warzyw - Grupa Producentów Owoców i Warzyw "G." Sp. z o.o.
W piśmie procesowym z dnia 29 czerwca 2016 r. M. M. podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zażaleniu oraz wskazał, że wyrokiem z dnia 12 maja 2015r., wydanym w innej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny, sygn. akt II GSK 281/15 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Oznacza to, że chodzi o taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego bądź wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu. Wprowadzona w omawianym przepisie ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi wyjątek od zasady wynikającej z art. 61 § 1 p.p.s.a., w myśl której wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności.
Skoro sąd orzeka o wstrzymaniu aktu lub czynności na wniosek skarżącego, to na wnioskodawcy spoczywa obowiązek uzasadnienia wniosku, tak aby przekonać sąd do zasadności zastosowania ochrony tymczasowej. Dla wykazania, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków nie jest wystarczające samo stwierdzenie strony. Uzasadnienie takiego wniosku powinno odnosić się do konkretnych okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie wykonania aktu lub czynności jest zasadne w stosunku do wnioskodawcy.
W niniejszej sprawie wniosek o wstrzymanie wykonania dotyczył decyzji w przedmiocie nałożenia na skarżącego kary pieniężnej w wysokości 3 224 407,87 zł.
W zaskarżonym postanowieniu Sąd I instancji uznał, że skarżący nie przedstawił okoliczności uprawdopodabniających wystąpienie w jego przypadku niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w razie wykonania decyzji. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że powodem takiego stanowiska był brak możliwości merytorycznej oceny wniosku, z uwagi na nieprzedstawienie sytuacji majątkowej skarżącego.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, dokonana przez Sąd I instancji ocena jest prawidłowa. Przede wszystkim podkreślić należy, że wykonanie decyzji nakładającej na stronę obowiązek uiszczenia należności pieniężnej tylko w wyjątkowych przypadkach jest źródłem niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub powstania trudnych do odwrócenia skutków. Zapłata oznaczonej w decyzji należności ma charakter odwracalny. W przypadku uchylenia zaskarżonej do sądu administracyjnego decyzji uiszczona należność podlega zwrotowi. Z tej też przyczyny strona domagająca się wstrzymania wykonania decyzji nakładającej obowiązek zapłaty należności pieniężnej obowiązana jest wykazać, że występują szczególne okoliczności uzasadniające uwzględnienie jej wniosku. Oznacza to, że strona skarżąca zgłaszająca wniosek o zastosowanie ochrony tymczasowej, winna wykazać istnienie prawdopodobieństwa doznania znacznej szkody lub wystąpienia trudnych do odwrócenia skutków jego wykonania.
Wykonanie decyzji zobowiązującej do zwrotu środków finansowych zawsze będzie wywierało określone skutki finansowe dla strony. Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji nie służy zabezpieczeniu strony przed jakimikolwiek skutkami wykonania decyzji, lecz jedynie przed takimi, które nie mogłyby zostać odwrócone przez ewentualne wygranie sporu sądowego. Tylko niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków stanowi przesłankę umożliwiającą skorzystanie z instytucji wstrzymania wykonania decyzji.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżący nie przedstawił okoliczności wskazujących, że takie niebezpieczeństwo w niniejszej sprawie zachodzi. Nie uprawdopodobnił bowiem, że wykonanie decyzji spowoduje ziszczenie się przesłanek udzielenia ochrony tymczasowej i nie wykazał wpływu, jaki może mieć na jego sytuację majątkową wykonanie zaskarżonej decyzji. Podejmując próbę wykazania przesłanek wynikających z art. 61 § 3 p.p.s.a., powołał się na potencjalne i teoretyczne straty, które mógłby ponieść w przypadku wykonania decyzji MRiRW z dnia [...] września 2014 r. oraz powołał się na zobowiązania zabezpieczone hipotecznie na jego nieruchomościach, wynoszące łącznie 113 250 000,00 zł.
W ocenie NSA, okoliczności te nie obrazują kompleksowej sytuacji skarżącego, a także realnego wpływu wykonania decyzji na jego płynność finansową i zdolności płatnicze. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że skarżący nie dokonał nawet próby określenia, jakie konkretne, a nie teoretyczne skutki albo jaką konkretną znaczną szkodę może wywołać wykonanie decyzji w jego sprecyzowanej aktualnej sytuacji, wobec czego nie sposób uznać, aby uprawdopodobnił wystąpienie okoliczności, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., warunkujących zastosowanie instytucji wstrzymania wykonania decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że najistotniejsze jest, iż strona nie przedstawiła w sposób pełny swojej aktualnej sytuacji finansowej. W aktach niniejszej sprawy brak bowiem dowodów, które uprawdopodabniałyby oświadczenie, że wykonanie decyzji MRiRW z dnia [...] września 2014 r. wpłynie znacząco na płynność finansową wnioskodawcy.
W ocenie NSA do prawidłowej oceny zasadności wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji konieczna jest ocena sytuacji majątkowej skarżącego, a do tego niezbędne jest dysponowanie aktualnymi i kompletnymi danymi o jego majątku. Tymczasem skarżący nie przedstawił stosownych dokumentów obrazujących jego sytuację majątkową. Powołuje się jedynie na zobowiązania zabezpieczone hipotecznie na znaczne kwoty, które mogą świadczyć o tym, iż skarżący prowadzi działalność gospodarczą znacznych rozmiarów. Należy wskazać w tym miejscu, że nie sama wysokość ciążących zobowiązań, ale ich odniesienie do sytuacji finansowej skarżącego mogłaby dopiero dać obraz tego, czy wykonanie aktu grozi mu niebezpieczeństwem wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków
Wszystkie powyżej wskazane okoliczności, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego świadczą o tym, że postanowienie Sądu I instancji odmawiające wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji odpowiada prawu, a złożony w sprawie wniosek o zastosowanie ochrony tymczasowej powinien zostać oddalony.
Powyższej oceny nie zmieniają dokumenty przedstawione przez skarżącego przy zażaleniu, bowiem w dalszym ciągu nie pozwalają one na ocenę pełnej sytuacji finansowej skarżącego.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.