Uzasadnienie
Postanowieniem z 15 stycznia 2019 r. (sygn. akt VI SA/Wa 2072/18) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej zwany "WSA"), działając na podstawie art. 61 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej zwanej "ppsa"), odmówił Związkowi A (dalej zwanemu "Skarżącym") wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Ministra Sportu i Turystyki (dalej zwanego "Ministrem") z [...] września 2018 r. (nr [...]), którą - po ponownym rozpatrzeniu sprawy - uchylono decyzję Ministra z [...] marca 2018 r. (wyrażającą zgodę na utworzenie polskiego związku sportowego) oraz odmówiono wyrażenia zgody na utworzenie polskiego związku sportowego działającego w sporcie [...].
WSA stwierdził, że akt jurysdykcji administracyjnej nadaje się do wykonania, jeżeli spełnione są dwie przesłanki: formalna (w postaci ostateczności aktu w administracyjnym toku instancji) oraz materialna (polegająca na określonej właściwości rozstrzygnięcia, dzięki której aktowi przysługuje moc wiążąca). Zdaniem WSA, moc wiążąca przysługuje tylko takim aktom, które mają funkcję kształtującą, to jest powodują zmiany w sferze prawnej adresata przez wiążące stwierdzenie, ustanowienie, zmianę lub uchylenie praw lub obowiązków.
WSA wskazał, że przedmiotem skargi jest decyzja odmawiająca wyrażenia zgody na utworzenie polskiego związku sportowego, która nie mieści się w katalogu aktów, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania, ponieważ nie nosi znamion wykonalności. Zdaniem WSA, wniosek o wstrzymanie wykonalności może dotyczyć jedynie takich aktów lub czynności, które nadają się do wykonania, zaś "wykonanie aktu administracyjnego" należy rozumieć jako spowodowanie w sposób dobrowolny lub przymusowy zaistnienia takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie.
Skarżący złożył zażalenie na postanowienie WSA. Wniósł o zmianę zaskarżonego orzeczenia i wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.
Skarżący zarzucił zaskarżonemu postanowieniu naruszenie:
- 1) art. 61 § 3 ppsa przez przyjęcie, że nie obejmuje on swoją dyspozycją wstrzymania wykonania decyzji będącej przedmiotem niniejszego postępowania w sprawie odmowy wyrażenia zgody na utworzenie polskiego związku sportowego, gdyż nie powoduje w sposób dobrowolny lub przymusowy zaistnienia takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie, w sytuacji gdy wykonalność decyzji ma o wiele szersze znaczenie i odnosi się także do jej skutków procesowych, bowiem wykonanie decyzji i nieudzielanie Skarżącemu ochrony tymczasowej przez WSA w toku niniejszego postępowania, będzie równoznaczne z wystąpieniem niebezpieczeństwa trudnych do odwrócenia skutków w postaci braku możliwości nieodwracalnego wykreślenia Skarżącego z sądowego rejestru jako polskiego związku sportowego działającego w sporcie [...], gdyby Minister udzielił jej już innemu podmiotowi;
- 2) art. 61 § 3 ppsa w zw. z art. 141 § 4 i art. 166 ppsa przez nieuwzględnienie okoliczności faktycznych wskazanych we wniosku związanych z tym, że wykreślenie Skarżącego z rejestru sądowego jako polskiego związku sportowego wiąże się nie tyle z ryzykiem przejściowej utraty statutu takiej organizacji oraz utraty osobowości prawnej, lecz przede wszystkim z niebezpieczeństwem definitywnej utraty przez Skarżącego prawnej możliwości utworzenia polskiego związku sportowego działającego w sporcie [...] i niewyjaśnienie przez WSA dlaczego w jego ocenie okoliczności te nie mają znaczenia dla wstrzymania wykonania decyzji, a nadto brak wyjaśnienia kwestii, czy wyżej wskazane okoliczności faktyczne w istocie nie stanowią o niebezpieczeństwie wystąpienia trudnych do odwrócenia skutków.
W uzasadnieniu Skarżący wskazał argumenty na poparcie zarzutów postawionych w petitum zażalenia.
W odpowiedzi Uczestnik postępowania (Stowarzyszenie A) wniósł o oddalenie zażalenia. Podkreślił, że z nieznanych powodów sąd rejestrowy postanowieniem z [...] maja 2018 r. dokonał zmiany oznaczenia organizacji Skarżącego z "związek sportowy" na "polski związek sportowy" oraz zmiany nazwy Skarżącego, pomimo tego, że Skarżący do wniosku o zmianę danych w Krajowym Rejestrze Sądowym dołączył nieostateczną wówczas decyzję Ministra z [...] marca 2018 r. o wyrażeniu zgody na utworzenie polskiego związku sportowego.
Zdaniem Uczestnika postępowania, w przypadku zaskarżonej decyzji nie zachodzi niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków wskazanych przez Skarżącego, ponieważ: 1) brak jest możliwości utworzenia polskiego związku sportowego w sporcie [...], 2) usunięcie z Krajowego Rejestru Sądowego niezgodnych ze stanem rzeczywistym danych w zakresie oznaczenia organizacji Skarżącego (z "polski związek sportowy" na "związek sportowy") nie spowoduje utraty osobowości prawnej przez Skarżącego, gdyż związek sportowy działa w formie stowarzyszenia, zaś stowarzyszenie uzyskuje osobowość prawną po wpisie do Krajowego Rejestru Sądowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zażalenie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie w istocie nie poddaje się kontroli instancyjnej.
Zgodnie z art. 61 § 3 ppsa sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Oznacza to, że chodzi o taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego bądź wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu. Wprowadzona w omawianym przepisie ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi wyjątek od zasady wynikającej z art. 61 § 1 ppsa, w myśl której wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności.
Z treści przytoczonego przepisu wynika, iż sąd orzeka o wstrzymaniu aktu lub czynności na wniosek skarżącego, zatem to na wnioskodawcy spoczywa obowiązek uzasadnienia wniosku, tak aby przekonać sąd o zasadności zastosowania ochrony tymczasowej. Dla wykazania, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków nie jest wystarczające samo stwierdzenie strony. Uzasadnienie takiego wniosku powinno odnosić się do konkretnych okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest zasadne w stosunku do wnioskodawcy.
W niniejszej sprawie wniosek o wstrzymanie wykonania dotyczył decyzji, którą Minister uchylił swoją decyzję z [...] marca 2018 r. wydaną w I instancji i orzekł co do istoty sprawy, odmawiając Skarżącemu wyrażenia zgody na utworzenie polskiego związku sportowego. We wniosku tym Skarżący stwierdził w szczególności, że wykonanie zaskarżonej decyzji może spowodować trudne do odwrócenia skutki, polegające na wykreśleniu Skarżącego z Krajowego Rejestru Sądowego jako polskiego związku sportowego. Wyjaśnił przy tym i uprawdopodobnił załączonymi do wniosku dokumentami, że wpis Skarżącego (działającego wówczas pod nazwą Związek Sportowy [...]) do Krajowego Rejestru Sądowego jako polskiego związku sportowego (to jest jako Polskiego Związku [...]) został dokonany na mocy postanowienia Sądu Rejonowego dla m.st. Warszawy, w którym Sąd ten uwzględnił decyzję Ministra z [...] marca 2018 r. (o wyrażeniu zgody na utworzenie polskiego związku sportowego działającego w sporcie [...]), mimo że decyzja ta nie była ostateczna.
Skarżący zaznaczył, że wspomniany wpis do Krajowego Rejestru Sądowego jest prawomocny i spowodował uzyskanie przez Skarżącego osobowości prawnej, co wynika z art. 12 ust. 1 ustawy 25 czerwca 2010 r. o sporcie (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 126). Skarżący dodał, że ewentualne wykreślenie go z Krajowego Rejestru Sądowego jako polskiego związku sportowego może również skutkować przyznaniem takiego statusu innemu podmiotowi, co byłoby trudne do odwrócenia w razie późniejszego uwzględnienia skargi Skarżącego, ponieważ w jednym sporcie może działać tylko jeden polski związek sportowy.
W zaskarżonym postanowieniu WSA uznał, że wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji nie mógł zostać uwzględniony, ponieważ dotyczył decyzji odmawiającej wyrażenia zgody na utworzenie polskiego związku sportowego, która to decyzja nie nadaje się do wykonania. WSA nie odniósł się przy tym do żadnego z argumentów Skarżącego, które miały na celu wykazanie, że w tym przypadku zaskarżona decyzja wywołuje jednak trudne do odwrócenia skutki prawne. Brak stanowiska WSA w tym zakresie naruszył art. 141 § 4 w zw. z art. 166 ppsa w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Z art. 141 § 4 w zw. z art. 166 ppsa wynika, że uzasadnienie postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego powinno zawierać m.in. wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wojewódzki sąd administracyjny powinien zatem w uzasadnieniu wskazać przepis, który ma w sprawie zastosowanie i dokonać jego interpretacji w odniesieniu do okoliczności rozpoznawanej sprawy. Uzasadnienie powinno przy tym pozwalać na skontrolowanie przez strony postępowania i ewentualnie przez Naczelny Sąd Administracyjny, czy wojewódzki sąd administracyjny nie popełnił w swoim rozumowaniu błędów.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego postanowienie nie spełnia tych wymagań w stopniu, który pozwalałby na dokonanie kontroli instancyjnej bez jednoczesnego naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, polegającego na dokonaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny po raz pierwszy w tym postępowaniu oceny argumentów przedstawionych we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. WSA arbitralnie stwierdził, że zaskarżona decyzja nie mieści się w katalogu aktów, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania, rozumianego jako spowodowanie w sposób dobrowolny lub przymusowy zaistnienia takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. WSA pominął przy tym całkowicie argumentację Skarżącego, że wykonalność decyzji odnosi się także do skutków procesowych decyzji, a nie jedynie możliwości wykonania decyzji w trybie postępowania egzekucyjnego.
Za jej pomocą Skarżący próbował dowieść, że zaskarżona decyzja - mimo że jest decyzją odmawiającą wyrażenia zgody - zmienia sytuację prawną Skarżącego, gdyż może skutkować utratą uprawnień, których uzyskanie miało związek z przedmiotem niniejszego postępowania administracyjnego.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, trafnie WSA wskazał (powołując się na poglądy doktryny) w uzasadnieniu postanowienia, że cechy wykonalności nie ma większość aktów administracyjnych o charakterze odmownym. Jednak już z tego stwierdzenia można wyprowadzić wniosek, że mogą wystąpić (nieliczne) przypadki decyzji odmownych, którym można przypisać cechę wykonalności, rozumianą jako powodującą zmianę w sferze prawnej adresata takiego aktu. Wstrzymanie wykonania może bowiem dotyczyć niektórych decyzji, które z pozoru cech wykonalności są pozbawione, jeżeli zmieniają one sytuację prawną lub faktyczną skarżącego (zob. postanowienie NSA z 23 października 2007 r., sygn. akt II GZ 168/07 - treść dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ocena, czy taka - stosunkowo wyjątkowa - sytuacja występuje, wymaga rozważenia okoliczności konkretnej sprawy, zwłaszcza gdy strona postępowania we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu podnosi w tym zakresie określoną argumentację. Jak już wskazano, w tej sprawie zabrakło takiego wnikliwego odniesienia się przez WSA do argumentów podniesionych przez Skarżącego.
Rozpoznając ponownie wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, WSA szczegółowo odniesie się do argumentacji Skarżącego i oceni, czy zaskarżona decyzja - w okolicznościach faktycznych i prawnych tej sprawy - wywołuje skutki, których odwrócenie byłoby trudne w razie ewentualnego późniejszego uwzględnienia skargi. W razie uznania, że zaskarżona decyzja może być przedmiotem ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, WSA rozważy czy w okolicznościach tej sprawy spełniona została którakolwiek z przesłanek wstrzymania wykonania decyzji określonych w art. 61 § 3 ppsa. W takim przypadku WSA będzie zobowiązany też rozważyć, czy instytucja wstrzymania wykonania decyzji administracyjnej może być wykorzystana do "utrzymania" skutków prawnych wywołanych prawomocnym wpisem do Krajowego Rejestru Sądowego, w sytuacji gdy Sąd Rejonowy dla m.st. Warszawy w Warszawie XII Wydział Gospodarczy Krajowego Rejestru Sądowego postanowieniem z [...] czerwca 2018 r. wszczął z urzędu postępowanie w przedmiocie zmiany wpisu oznaczenia rodzaju organizacji z "polski związek sportowy" na "związek sportowy" oraz zmiany nazwy Skarżącego (na Związek Sportowy [...]), wskazując że decyzja Ministra z [...] marca 2018 r. (która była podstawą wpisu do Krajowego Rejestru Sądowego) jest decyzją nieostateczną.
Ze wskazanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 197 § 2 ppsa, postanowił jak w sentencji.
PG