Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. postanowieniem z dnia 17 września 2013 r. (sygn. akt VI SA/Wa 2201/12) oddalił wniosek T. S.A. z siedzibą w W. o wyłączenie: sędziego WSA Henryki Lewandowskiej-Kuraszkiewicz; sędziego WSA Ewy Frąckiewicz oraz sędziego WSA Andrzeja Czarneckiego w sprawie ze skargi T. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Finansów z [...] sierpnia 2012 r. (nr [...]) w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zakładów bukmacherskich.
Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia:
T. S.A. w W. na rozprawie w dniu 21 sierpnia 2013 r. złożyła wniosek o wyłączenie sędziów: sędziego WSA Henryki Lewandowskiej-Kuraszkiewicz; sędziego WSA Ewy Frąckiewicz oraz sędziego WSA Andrzeja Czarneckiego. Jako podstawę prawną wniosku spółka wskazała art. 20 w zw. z 18 § 1 pkt 6a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.).
Uzasadniając powyższe żądanie skarżąca podniosła, że przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w W. toczyły się lub toczą m.in. "cztery grupy postępowań sądowo-administracyjnych" z jej skargi (w każdej grupie po 5 postępowań - w związku z cofnięciem jej pięciu zezwoleń), tj.:
- 1. sprawy dotyczące zawieszenia postępowań w przedmiocie cofnięcia zezwoleń do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego (sprawy o sygn. akt od VI SA/WA 921/12 do VI SA/Wa 925/12);
- 2. sprawy dotyczące zawieszenia postępowań w przedmiocie cofnięcia zezwoleń i skierowania pytania prejudycjalnego do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w zakresie ustalenia przepisów ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. z 2009 r., nr 201, poz. 1540 ze zm., dalej u.g.h.) stanowiących podstawę cofnięcia zezwoleń, za "przepisy techniczne" (sprawy o sygn. akt od VI SA/Wa 1909/12 do VI SA/Wa 1913/12);
- 3. sprawy dotyczące częściowego cofnięcia zezwoleń z powodu rażącego naruszenia przepisów u.g.h. i warunków zezwolenia (sprawy o sygn. akt od VI SA/Wa 1509/12 do VI SA/Wa 1513/12);
- 4. sprawy dotyczące cofnięcia zezwoleń w całości z powodu rażącego naruszenia przepisów u.g.h. i warunków zezwolenia (sprawy o sygn. akt od VI SA/Wa 2198/ 12 do VI SA/Wa 2202/12).
Skarżąca wskazała, że w sprawach opisanych w punktach od 1 do 3 wydane zostały wyroki oddalające skargi spółki, natomiast w sprawach z pkt 4 zostały wyznaczone terminy rozpraw.
Z przedstawionego przez skarżącą zestawienia wynikało, że w przedmiocie cofnięcia tego samego, udzielonego spółce zezwolenia z dnia [...] grudnia 2006 r. w wydaniu wyroku w sprawie o sygn. akt VI SA/Wa 1911/12 brała udział sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz, a przy wydaniu wyroku w sprawie VI SA/Wa 1513/12 sędzia WSA Ewa Frąckiewicz. Wobec powyższego w ocenie spółki zachodziła "częściowa tożsamość", pomiędzy rozstrzygniętymi już sprawami, dotyczącymi cofnięcia jej zezwolenia z [...] grudnia 2006 r., a niniejszą sprawą, której przedmiotem jest cofnięcie tego zezwolenia
Nadto Spółka wskazała, że w sprawach opisanych w ww. punktach 1 do 3 brali udział sędziowie WSA, których niniejszy wniosek dotyczy i sprawy te są praktycznie tożsame pod względem zgromadzonego materiału dowodowego, czy argumentacji faktycznej i prawnej, a różnią się jedynie tym, że dotyczą cofnięcia innych zezwoleń.
Skarżąca podniosła także, że na żadnym etapie prowadzonego postępowania organ nie wskazywał, iż na skutek cofnięcia nieprawomocną decyzją z [...] października 2011 r. możliwości przyjmowania zakładów wzajemnych w określonych punktach, prowadzone postępowanie w przedmiocie całościowego cofnięcia zezwolenia nie dotyczy również tych punktów. Skarżąca stanęła na stanowisku, że postępowania te pokrywały się zakresem podmiotowym oraz "częściowo" pokrywały się zakresem przedmiotowym sprawy.
Reasumując skarżąca wskazała, że w zakresie części wniosków i zarzutów skargi zapadły już nieprawomocne rozstrzygnięcia, w wydaniu których udział brali sędziowie objęci niniejszym wnioskiem, wobec czego zasadne jest rozważenie uwzględnienia jej wniosku opartego o art. 18 § 1 pkt 6a p.p.s.a.
Pełnomocnik organu ustosunkowując się do ww. żądania skarżącej wniósł o jego oddalenie ze względu na brak tożsamości niniejszej sprawy ze sprawami, w których ww. sędziowie orzekali uprzednio, a które zostały wyszczególnione w przedmiotowym wniosku.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. postanowieniem z dnia 17 września 2013 r. oddalił wniosek.
Sąd stwierdził, że Sędziowie WSA: Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz, Ewa Frąckiewicz oraz Andrzej Czarnecki byli członkami składów orzekających w ww. sprawach, tj. w sprawach: VI SA/Wa 925/12; VI SA/Wa 1909/12; VI SA/Wa 1910/12; VI SA/Wa 1911/12; VI SA/Wa 1912/12; VI SA/Wa 1913/12; VI SA/Wa 1511/12; VI SA/Wa 1512/12 oraz VI SA/Wa 1513/12 i złożyli do akt niniejszej sprawy stosowne oświadczenia, z których wynika, że nie istnieje żadna okoliczność, która mogłaby wywołać uzasadnioną wątpliwość, co do Ich bezstronności w tej sprawie.
Przystępując do rozpoznania przedmiotowego wniosku Sąd przypomniał, że został on oparty o przesłankę z art. 18 § 1 pkt 6a p.p.s.a., zgodnie z którą sędzia jest wyłączony z mocy samej ustawy w sprawach dotyczących skargi na decyzję albo postanowienie, jeżeli w prowadzonym wcześniej postępowaniu w sprawie brał udział w wydaniu wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie.
Sąd zaznaczył ponadto, że w wyniku stwierdzenia przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 14 października 2008 r. (sygn. akt SK 6/07) niezgodności art. 18 § 1 pkt 6 p.p.s.a. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP dodano do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi art. 18 § 1 pkt 6a p.p.s.a. Wprowadzenie tego uregulowania spowodowało, że sędzia, który brał udział w wydaniu wyroku uwzględniającego skargę na decyzję lub postanowienie, w wyniku którego sprawa wróciła do stadium postępowania administracyjnego, jest wyłączony z postępowania w sprawie ze skargi na decyzję lub postanowienie wydane w powtórnym postępowaniu administracyjnym.
Sąd wskazał, że przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja, którą cofnięto skarżącej zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie zakładów bukmacherskich. Zdaniem skarżącej, pomiędzy tą sprawą, a sprawami wskazanymi we wniosku, zachodzi tożsamość, która powoduje, że sędziowie orzekający w tych sprawach, winni być wyłączeni od rozpoznawania niniejszej sprawy, zgodnie z treścią art. 18 § 1 pkt 6a p.p.s.a.
Sąd zaznaczył, że nie ulega wątpliwości, że stroną skarżącą zarówno w niniejszej sprawie, jak i we wszystkich sprawach wymienionych w rozpoznawanym wniosku, jest T. SA z siedzibą w W., a organem wydającym poszczególne rozstrzygnięcia (decyzje lub postanowienia) jest Minister Finansów oraz, że wszystkie ww. postępowania dotyczą działalności gospodarczej skarżącej, wymagającej dla swej legalności posiadania stosownych zezwoleń.
Sąd wskazał jednak, że:
- 1. w sprawach wymienionych w punkcie 1 wniosku (sygn. akt VI SA/Wa 921-925/12), zaskarżone zostały postanowienia, dotyczące odmowy zawieszenia postępowań w przedmiocie cofnięcia skarżącej poszczególnych zezwoleń, w tym w zakresie zakładów bukmacherskich;
- 2. w sprawach wymienionych w punkcie 2 wniosku (sygn. akt VI SA/Wa1909-1913/12), zaskarżone zostały postanowienia, którymi umorzono postępowania w sprawach odmowy zawieszenia postępowań w przedmiocie cofnięcia skarżącej poszczególnych zezwoleń, w tym w zakresie zakładów bukmacherskich;
- 3. w sprawach wymienionych w punkcie 3 wniosku (sygn. akt VI SA/Wa 1509-1513/12), zaskarżone zostały decyzje, częściowo cofające skarżącej zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zakładów bukmacherskich, a każda sprawa dotyczyła innej lokalizacji punktu przyjmowania zakładów;
- 4. natomiast w sprawach wymienionych w punkcie 4 wniosku (sygn. akt VISA/Wa 2198-2202/12), nie zapadły dotychczas żadne rozstrzygnięcia Sądu.
W oparciu o powyższe ustalenia Sąd nie znalazł podstaw do uzasadnionego przyjęcia, że pomiędzy ww. sprawami, a sprawą rozpoznawaną w niniejszym postępowaniu sądowym, zaistniała w którymś z przypadków tożsamość pod względem przedmiotowym.
Jak wskazał Sąd, sprawy, w których skarżone są postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania albo o umorzeniu postępowania, dotyczą wyłącznie kwestii proceduralnych, wobec czego nie można przyjąć, że ich przedmiot jest tożsamy z przedmiotem sprawy niniejszej, w której zaskarżono decyzję o cofnięciu skarżącej zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zakładów bukmacherskich. W ocenie Sądu o tożsamości przedmiotowej ww. spraw nie można mówić także w sytuacji zaskarżenia decyzji o cofnięciu skarżącej zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zakładów bukmacherskich w częściach, obejmujących poszczególne lokalizacje punku przyjmowania zakładów.
W związku z powyższym, Sąd dopatrzył się jedynie tożsamości podmiotowej pomiędzy wskazanymi sprawami, a sprawą rozpoznawaną, co nie uzasadniało, w jego ocenie, spełnienia przesłanki z art. 18 § 1 pkt 6a p.p.s.a.
Jednocześnie Sąd zauważył, że powody wyłączenia, które skarżąca podała w niniejszym wniosku, jako przemawiające za ziszczeniem się przesłanki z art. 18 § 1 pkt 6a p.p.s.a. były już oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny, w związku z zażaleniem skarżącej złożonym w sprawie VI SA/Wa 2202/12. We wskazanej sprawie, Sąd kasacyjny w postanowieniu z 8 sierpnia 2013 r. (II GZ 471/13) podkreślił, że podane przez skarżącą powody, nie są wystarczające do uznania, iż wystąpiła przesłanka z art. 18 § 1 pkt 6a p.p.s.a.
Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji nie stwierdził w rozpoznawanej sprawie zaistnienia okoliczności uzasadniających wyłączenie ww. Sędziów na podstawie art. 18 § 1 pkt 6a p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zażalenie nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z treścią art. 18 § 1 pkt 6a p.p.s.a., sędzia jest wyłączony z mocy samej ustawy w sprawach dotyczących skargi na decyzję albo postanowienie, jeżeli w prowadzonym wcześniej postępowaniu w sprawie brał udział w wydaniu wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie.
Zgodnie z uzasadnieniem projektu nowelizacji, celem wprowadzenia regulacji art. 18 § 1 pkt 6a p.p.s.a. było, aby sędzia, który badał legalność decyzji administracyjnej w konkretnej sprawie, nie orzekał przy badaniu legalności decyzji wydanej w tej sprawie w nadzwyczajnym trybie postępowania, a także przy badaniu legalności decyzji wydanej w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy po uchyleniu przez sąd decyzji poprzedniej. Ponadto przepis ten odnosi się do tożsamości przedmiotu sprawy sądowoadministracyjnej, którego dotyczy wcześniejsze orzeczenie (por. postanowienie NSA z dnia 7 października 2010 r., sygn. akt II OSK 243/09).
W związku z powyższym dla ustalenia zakresu wyłączenia kluczowym jest ustalenie pojęcia "sprawy", o której mowa w analizowanym przepisie, w jej znaczeniu materialnym. W doktrynie podkreśla się, że na "sprawę administracyjną" w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe, a zatem przy ustalaniu tożsamości sprawy należy badać te właśnie elementy (B. Adamiak, glosa do wyroku NSA z dnia 23 stycznia 1998 r., I SA/Gd 654/96, OSP 1999, z. 1, s. 51). Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej. Przy badaniu tożsamości sprawy istotne jest zatem, czy wydane decyzje dotyczyły tych samych podmiotów oraz identycznego przedmiotu, stanu faktycznego i podstawy prawnej (por. uchwała 7 sędziów NSA w W. z dnia 27 czerwca 2000 r., sygn. akt FPS 12/99, publ.
ONSA 2001 Nr 1, poz. 7, wyroki NSA: z dnia 16 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1865/10 i z dnia 23 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 755/10, a także postanowienia NSA: z dnia 10 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 1513/11 i z dnia 8 sierpnia 2013 r., sygn. akt II GZ 471/13).
Zgodzić się należy ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji zaprezentowanym w zaskarżonym postanowieniu, że w rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości tożsamość elementów podmiotowych, jednakże brak jest tożsamości elementów przedmiotowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. przedstawił w uzasadnieniu dokładną analizę dotyczącą przedmiotu rozpoznawanych spraw w innych postępowaniach wskazywanych przez skarżącą we wniosku o wyłączenie sędziów. Naczelny Sąd Administracyjny podziela wnioski Sądu I instancji, wywiedzione z tej analizy, zgodnie z którymi istniejący pomiędzy tymi sprawami związek, jest niewystarczający do uznania, iż spełniona została przesłanka z art. 18 § 1 pkt 6a p.p.s.a. Wskazać należy, że pomiędzy sprawami opisanymi we wniosku, a sprawą rozpoznawaną w niniejszym postępowaniu nie zachodzi tożsamość pod względem przedmiotowym.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafna jest ocena Sądu I instancji, że kwestie proceduralne jak odmowa zawieszenia postępowania i umorzenie postępowania, nie mają tożsamego przedmiotu z przedmiotem rozpoznawanej sprawy, dotyczącej decyzji o cofnięciu zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zakładów bukmacherskich. Naczelny Sąd Administracyjny podziela również stanowisko Sądu pierwszej instancji, że o tożsamości przedmiotowych spraw nie można też mówić w sytuacji wydania decyzji o cofnięciu zezwolenia w części, np. dotyczącej konkretnych lokalizacji punktów gier.
W sytuacji braku tożsamości przedmiotowej spraw, nie ma podstaw do uznania, że udział sędziów, o których wyłączenie wnosił skarżący we wskazanych postępowaniach może budzić wątpliwości co do ich bezstronności. Nie zachodzi więc podstawa wyłączenia, o której mowa w art. 18 § 1 pkt 6a p.p.s.a. Należy również wskazać, że okoliczność, że sędziowie, o których wyłączenie wnioskowała skarżąca orzekali w sprawach podobnych w żaden sposób nie prowadzi do wniosku, że w rozpoznawanej sprawie sędziowie ci pozbawieni są przymiotu bezstronności.
Natomiast w kwestii zarzutu naruszenia art. 19 p.p.s.a., należy zauważyć, iż zgodnie z treścią art. 19 p.p.s.a. niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 18, sąd wyłącza sędziego na jego żądanie lub na wniosek strony, jeżeli istnieje okoliczność tego rodzaju, że mogłaby wywołać uzasadnioną wątpliwość co do jego bezstronności w danej sprawie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji, stwierdzając brak wniosku sędziego o wyłączenie od rozpoznawania sprawy i bezzasadność wniosku strony skarżącej w związku z niewystąpieniem okoliczności uzasadniających wyłączenie słusznie oddalił wniosek skarżącej.
Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela także pogląd wyrażony we wcześniejszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że skoro sędzia, którego przedmiotowy wniosek dotyczy złożył oświadczenie, że nie zachodzą żadne okoliczności określone w art. 18 i art. 19 p.p.s.a., dające podstawę do wyłączenia od rozpoznawania w niniejszej sprawie i prawdziwość tego oświadczenia nie budzi żadnych wątpliwości, to wniosek o jego wyłączenie nie zasługuje na uwzględnienie. (por. postanowienia NSA: z dnia 11 stycznia 2007, sygn. akt II OZ 1474/06, z dnia 19 czerwca 2008 r., sygn. akt I OZ 441/08, z dnia 12 maja 2010 r., sygn. akt I OZ 332/10, z dnia 8 sierpnia 2013 r., sygn. akt II GZ 471/13).
Nieuzasadniony jest również zarzut naruszenia art. 183 § 2 pkt 4 w związku z art. 18 § 1 pkt 6 a p.p.s.a. poprzez wydanie zaskarżonego orzeczenia przez sędziego WSA Pamelę Kuraś-Dębecką oraz sędziego WSA Andrzeja Wieczorka, którzy podlegali wyłączeniu z mocy ustawy. Okoliczność, że w subiektywnym przeświadczeniu pełnomocnika skarżącej wskazani sędziowie Wydziału VI Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. również podlegali wyłączeniu od rozpoznawania sprawy, a w konsekwencji nie mogli orzekać w kwestii wyłączenia sędziego, nie znajduje oparcia w przepisach. W niniejszej kwestii podkreślić należy, że również w tym przypadku pomiędzy rozpoznawaną sprawą, a sprawami wcześniej orzeczonymi przez WSA w W. nie zachodzi związek, który skutkowałby koniecznością wyłączenia sędziów od rozpoznania sprawy.
W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.