Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 5 września 2014 r. (sygn. akt I SA/Sz 1068/14) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, działając na podstawie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. − Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej powoływanej jako "p.p.s.a."), uwzględnił wniosek Gminy [...], wstrzymując wykonanie zaskarżonej przez tę Gminę decyzji Zarządu Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. (nr [...]), którą organ ten - po ponownym rozpatrzeniu sprawy - utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] marca 2014 r. (nr [...]) orzekł o zwrocie od beneficjenta (Gminy [...]) środków z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego otrzymanych w ramach umowy na realizację projektu pn. "[...]" w łącznej wysokości [...] zł wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych.
W uzasadnieniu postanowienia Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skarżąca w sposób przekonujący wykazała zaistnienie przesłanek, o jakich mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., uzasadniających wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W szczególności, strona wykazała, że wyegzekwowanie należności wynikających z zaskarżonej decyzji może skutkować powstaniem trudnych do odwrócenia skutków w działalności gminy, a także szkodą, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia w razie wykonania decyzji. W konsekwencji Sąd uznał, że argumentacja skarżącej może stanowić uzasadnioną podstawę do zastosowania tymczasowej ochrony w postępowaniu sądowoadministracyjnym.
Zażalenie na wskazane postanowienie Sądu pierwszej instancji złożył Zarząd Województwa [...]. Wniósł o uchylenie tego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania zażaleniowego.
Strona wnosząca zażalenie zarzuciła orzeczeniu Sądu pierwszej instancji naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez: 1) wstrzymanie wykonania decyzji, która nie posiada przymiotu wykonalności, a także 2) błędną ocenę skutków decyzji oraz przyjęciu, że wobec skarżącej zachodzą przesłanki uzasadniające wstrzymanie wykonania decyzji.
W uzasadnieniu autora zażalenia wskazał w szczególności, że zaskarżona decyzja nie jest sama w sobie nośnikiem jakichkolwiek nakazów lub zakazów wobec skarżącej. Bezpośrednie skutki materialnoprawne dla skarżącej wywiera natomiast decyzja z dnia [...] marca 2014 r. orzekająca zwrot dofinansowania, jednak nie została ona objęta wnioskiem zawartym w skardze. W ocenie Zarządu Województwa, ponieważ nie jest możliwe skierowanie do wykonania zaskarżonej decyzji, to nie zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.
Autor zażalenia podkreślił ponadto, że decyzją z dnia [...] marca 2014 r. Zarząd Województwa orzekł zwrot dofinansowania z tym zastrzeżeniem, że po bezskutecznym upływie terminu zwrot środków nastąpi przez pomniejszenie kolejnej płatności przysługującej beneficjentowi o środki należne do zwrotu wraz z odsetkami. Według stanu rozliczenia projektu (istniejącego na dzień wydania zaskarżonej decyzji) w razie pomniejszenia płatności końcowej o kwotę główną wynikającą z decyzji naliczone odsetki oraz wartość korekty - do wypłaty na rzecz Gminy pozostaje w dalszym ciągu kwota [...] zł. Wykonanie decyzji nie polega zatem na ingerencji w bieżącą strukturę finansową lub majątkową Gminy, a jedynie przejawia się ograniczeniem jej dochodu z dofinansowania wskutek wykrytych nieprawidłowości.
W odpowiedzi na zażalenie Gmina [...] wniosła o oddalenie wspomnianego środka odwoławczego Zarządu Województwa, a także o zasądzenie kosztów postępowania zażaleniowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zaskarżone postanowienie nie poddaje się kontroli instancyjnej i z tego względu podlega uchyleniu.
Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Oznacza to, że chodzi o taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego bądź wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu. Wprowadzona w omawianym przepisie ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi wyjątek od zasady wynikającej z art. 61 § 1 p.p.s.a., w myśl której wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności.
Skoro sąd orzeka o wstrzymaniu aktu lub czynności na wniosek skarżącego, to na wnioskodawcy spoczywa obowiązek uzasadnienia wniosku, tak aby przekonać sąd do zasadności zastosowania ochrony tymczasowej. Natomiast obowiązkiem sądu jest odniesienie się do wskazanych przez wnioskodawcę okoliczności w kontekście przesłanek wstrzymania wykonania decyzji określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a.
W zaskarżonym postanowieniu Sąd pierwszej instancji nie wykonał swojego obowiązku w sposób należyty. Z uzasadnienia tego orzeczenia nie wynika bowiem, które konkretne okoliczności Sąd uznał za wypełniające ustawowe przesłanki zastosowania ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Takie działanie naruszyło wynikający z art. 141 § 4 w zw. z art. 166 p.p.s.a. obowiązek przedstawienia w uzasadnieniu postanowienia stanowisk stron (przez co nie wiadomo, jakie okoliczności wskazujące na konieczność wstrzymania wykonania decyzji oceniał Sąd), jak i - przede wszystkim - wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia w kontekście ustalonego stanu faktycznego. Uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem brak należytego uzasadnienia stanowiska Sądu pierwszej instancji uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu dokonanie oceny jego prawidłowości, w szczególności pod kątem zarzutów wskazanych w zażaleniu Zarządu Województwa.
W takiej sytuacji odniesienie się do tych zarzutów, które kwestionowały wystąpienie w sprawie okoliczności przemawiających za wstrzymaniem wykonania decyzji - nie było możliwe z uwagi na konieczność zagwarantowania stronom realizacji zasady dwuinstancyjności.
Bezzasadne jest natomiast zawarte w zażaleniu stanowisko, że zaskarżona decyzja nie nadaje się do wykonania, gdyż źródłem obowiązku jest decyzja wydana w I-szej instancji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie ulega wątpliwości, że decyzja II-go instancyjna utrzymująca w mocy decyzję nakładającą określony obowiązek może być przedmiotem wniosku, o jakim mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., a wstrzymanie wykonania takiej decyzji przez sąd powinno "oddziaływać" również na możliwość wykonania obowiązku określonego w decyzji I-szo instancyjnej. Niemniej jednak - gdyby organ przystąpił do wykonywania obowiązku wynikającego z decyzji I-szoinstancyjnej - to strona może złożyć wniosek o wstrzymanie wykonania również tej decyzji.
Rozpoznając ponownie wniosek Gminy [...] o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, Sąd pierwszej instancji przedstawi w uzasadnieniu orzeczenia wskazane w toku postępowania okoliczności, które - zdaniem wnioskodawcy - mają przemawiać za zastosowaniem ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, a następnie oceni, czy poszczególne z tych okoliczności uzasadniają uwzględnienie wniosku Gminy o wstrzymanie wykonania decyzji.
Ze wskazanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1. sentencji.
Odnosząc się do wniosku Zarządu Województwa o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego, Naczelny Sad Administracyjny uznał, że brak jest podstaw prawnych do zasądzenia takich kosztów na rzecz organu. Zauważyć należy, że zgodnie z art. 209 p.p.s.a. wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204. Naczelny Sąd Administracyjny co do zasady nie jest zatem uprawniony do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego w orzeczeniu, które nie jest jednym z orzeczeń, o których mowa w art. 209 p.p.s.a. Na marginesie zaznaczyć także należy, że przepisy dotyczące zwrotu kosztów postępowania między stronami w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji nie przewidują możliwości zasądzenia zwrotu kosztów postępowania od skarżącego na rzecz organu administracji, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność, z wyjątkiem sytuacji określonej w art. 208 p.p.s.a. (zob. postanowienie NSA z dnia 26 stycznia 2010 r. o sygn. akt II GZ 8/10 - treść dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).
PG