Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 26 października 2015 r. sygn. akt II SA/Op 384/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. − Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.), odrzucił skargę G. Sp. z o.o. z siedzibą w R. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w O. z dnia [...] czerwca 2015 r. w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu urządzania gier na automacie poza kasynem gry.
Powyższe orzeczenie o odrzuceniu skargi zostało doręczone pełnomocnikowi skarżącej spółki w dniu 9 listopada 2015 r., przy czym w treści pisma przewodniego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 3 listopada 2015 r. (k. 55 akt sądowych) wskazano, że od doręczanego postanowienia przysługuje skarga kasacyjna.
G. Sp. z o.o. od postanowienia Sądu pierwszej instancji wniosła środek odwoławczy, który określiła jako "skarga kasacyjna". Sąd pierwszej instancji zakwalifikował tenże środek odwoławczy jako skargę kasacyjną i nadał mu bieg, przekazując go do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Na wstępie należy wskazać, że od dnia 15 sierpnia 2015 r. weszły w życie zmiany wprowadzone ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658; zwana dalej "nowelą"). Dotyczą one m.in. środków odwoławczych od postanowień wojewódzkich sądów administracyjnych. Ustawodawca zdecydował się na odformalizowanie środka odwoławczego przysługującego od postanowień o odrzuceniu skargi wydanych m.in. na podstawie art. 58 § 1 pkt 2-4 p.p.s.a. (czyli z powodu: wniesienia skargi po upływie terminu do jej wniesienia, nieuzupełnienie w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi, wniesienia skargi w sprawie prawomocnie osądzonej już między tymi samymi stronami lub będącej w toku). Zgodnie bowiem z art. 1 pkt 48 noweli nowe brzmienie zyskał art. 173 § 1 p.p.s.a.: "Od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie, z wyłączeniem przypadków, o których mowa w art. 58 § 1 pkt 2-4, art. 161 § 1 oraz art. 220 § 3, przysługuje skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego".
Jednocześnie przypadki wyłączone w przywołanym przepisie zostały wskazane - zgodnie z art. 1 pkt 57 lit. a) noweli - w pkt 1a dodanym do art. 194 § 1 p.p.s.a. (przepis ten po znowelizowaniu stanowi: "Zażalenie do Naczelnego Sądu Administracyjnego przysługuje na postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego w przypadkach przewidzianych w ustawie, a ponadto na postanowienia, których przedmiotem jest odrzucenie skargi w przypadkach, o których mowa w art. 58 § 1 pkt 2-4 oraz art. 220 § 3").
Ustawodawca w art. 2 noweli określił, w jakim zakresie znowelizowane przepisy mają zastosowanie do postępowań wszczętych przed wejściem w życie tejże noweli - poprzez wyliczenie znowelizowanych przepisów, które należy stosować od razu po wejściu w życie noweli do spraw wszczętych wcześniej, określając przy tym, że w pozostałym (niewymienionym) zakresie należy stosować przepisy w brzmieniu sprzed nowelizacji. W szczególności ustawodawca zdecydował, że do postępowań wszczętych przed wejściem w życie noweli (tj. przed 15 sierpnia 2015 r.) należy stosować zmianę wprowadzoną w art. 1 pkt 57 noweli (znowelizowany art. 194 § 1 p.p.s.a.), natomiast nie zdecydował tak odnośnie do zmiany wprowadzonej w art. 1 pkt 48 noweli (znowelizowany art. 173 § 1 p.p.s.a.).
Uwzględniając powyższe uregulowania, a zwłaszcza treść przepisu przejściowego z art. 2 noweli, stwierdzić należy, że odnośnie do środka odwoławczego od postanowienia o odrzuceniu skargi z powodu nieuzupełnienia w wyznaczonym terminie braku formalnego (art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a.) w sprawie wszczętej przed 15 sierpnia 2015 r. potencjalnie zastosowanie mógłby znaleźć zarówno art. 173 § 1 p.p.s.a. w brzmieniu sprzed nowelizacji (przewidujący możliwość wniesienia skargi kasacyjnej), jak i nowy przepis art. 194 § pkt 1a p.p.s.a. (określający zażalenie jako właściwy środek odwoławczy w takim przypadku). Nie jest jednak możliwa do zaakceptowania tego rodzaju sytuacja, że od określonego rozstrzygnięcia przysługiwały dwa różne środki odwoławcze, których zakres w istocie by się pokrywał.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w tej sprawie, tego rodzaju kolizję norm należy rozstrzygnąć zgodnie z zasadą lex specialis derogat legi generali. Zauważyć należy, że zgodnie z art. 173 § 1 p.p.s.a. w brzmieniu sprzed wejścia w życie noweli, od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny postanowienia kończącego postępowanie w sprawie przysługuje skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Zacytowany przepis zawiera zatem ogólną normę, zgodnie z którą - co do zasady - od postanowienia WSA kończącego postępowanie w sprawie przysługuje skarga kasacyjna, o ile przepis szczególny nie wprowadzi w tym zakresie jakiegoś wyjątku. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w stanie prawnym tej sprawy za przepis szczególny należy uznać art. 194 § 1 pkt 1a p.p.s.a., który wprowadza wyjątek od reguły wynikającej z art. 173 § 1 p.p.s.a. w brzmieniu sprzed noweli - poprzez określenie, że od wydanych przez WSA postanowień o odrzuceniu skargi m.in. na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. - mimo że są to postanowienia kończące postępowanie w sprawie - przysługuje zażalenie a nie skarga kasacyjna.
W konsekwencji należało przyjąć, że w niniejszej sprawie (wszczętej przed 15 sierpnia 2015 r.) od postanowienia Sądu pierwszej instancji wydanego na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. przysługiwało - na mocy art. 194 § 1 pkt 1a p.p.s.a. - zażalenie. Tego rodzaju środek odwoławczy - stosownie do treści art. 194 § 2 p.p.s.a. - wnosi się w terminie siedmiu dni od doręczenia postanowienia. Zaskarżone postanowienie zostało doręczone pełnomocnikowi strony w dniu 9 listopada 2015 r., a zatem termin na wniesienie zażalenia upływał z dniem 16 listopada 2015 r.. Spółka wniosła środek odwoławczy w dniu 7 grudnia 2015 r., czyli po terminie.
Z art. 178 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a. wynika, że zażalenie wniesione po upływie terminu podlega odrzuceniu przez wojewódzki sąd administracyjny na posiedzeniu niejawnym. W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji nie wydał takiego orzeczenia, wobec czego koniecznym było zastosowanie art. 180 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a., z których wynika norma nakazująca Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odrzucenie zażalenia na posiedzeniu niejawnym, jeżeli ulegało ono odrzuceniu przez wojewódzki sąd administracyjny. Z kolei konsekwencją takiego rozstrzygnięcia jest zastosowanie również art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla jednocześnie, że wniesienie przez stronę w niniejszej sprawie środka odwoławczego w terminie jak dla skargi kasacyjnej bez wątpienia miało związek z wprowadzeniem strony w błąd przez Sąd pierwszej instancji, który w pismach wystosowanych w związku z doręczeniem odpisu zaskarżonego postanowienia wyraźnie wskazywał, że od tego orzeczenia przysługuje skarga kasacyjna. Zresztą WSA konsekwentnie traktował złożony środek odwoławczy jako skargę kasacyjną, na co wskazuje treść wydawanych następnie zarządzeń. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, takie działanie zarówno Sądu pierwszej instancji, jak działającej w zaufaniu do niego strony postępowania mogło wynikać z wyjątkowo niejasnych przepisów przejściowych zawartych w noweli p.p.s.a., których treść może prowadzić - i w niniejszej sprawie doprowadziła - do niepewności w kwestii tak zasadniczej dla prawa do sądu jak rodzaj przysługującego stronie środka odwoławczego.
O stopniu skomplikowania regulacji prawnej wskutek sposobu sformułowania art. 2 noweli świadczy różne, a niekiedy rozbieżne orzecznictwo NSA w tym zakresie (por. m.in. postanowienia NSA: z 9 września 2015 r. o sygn. akt II GSK 1917/15, z 1 grudnia 2015 r. o sygn. akt II OSK 2823/15, z 15 grudnia 2015 r. o sygn. akt II GZ 852/15). Tego rodzaju okoliczności sprawy powodują, że całkowicie usprawiedliwione powinno być złożenie przez stronę wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia.
Ze wskazanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 178 w zw. art. 180 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a. oraz art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.