Uzasadnienie
Postanowieniem z 20 grudnia 2021 r., sygn. akt III SA/Gl 594/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej: WSA, sąd pierwszej instancji), działając na podstawie art. 178 i art. 175 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), odrzucił skargę kasacyjną Śląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Katowicach (dalej: Inspektor) od wyroku WSA w Gliwicach z 15 września 2021 r., sygn. akt III SA/Gl 594/21 w sprawie ze skargi A.K. na decyzję Śląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Katowicach z [...] kwietnia 2021 r. w przedmiocie kary pieniężnej za niezastosowanie się do czasowego ograniczenia działalności przez przedsiębiorców oraz postanowił o zwrocie uiszczonego od skargi kasacyjnej wpisu w wysokości 100 złotych.
W uzasadnieniu sąd pierwszej instancji wskazał, że wyrokiem z 15 września 2021 r. WSA w Gliwicach uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Bielsku-Białej z [...] lutego 2021 r., a także zasądził na rzecz strony skarżącej koszty postępowania. Pismem z 18 listopada 2021 r. Inspektor wniósł pismo zatytułowane "skarga kasacyjna", które zostało podpisane przez Zastępcę Śląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego dr n. med. D.C..
Uzasadniając odrzucenie skargi kasacyjnej, WSA wskazał, że nie spełnia ona wymogu niezbędnego do skutecznego jej wniesienia, a mianowicie sporządzenia przez uprawniony podmiot, tj. adwokata lub radcę prawnego. Sąd dodał, że w przypadku sporządzenia skargi kasacyjnej osobiście przez osobę nielegitymowaną taki brak formalny nie może zostać skutecznie uzupełniony. W związku z tym, zgodnie z art. 178 w zw. z art. 175 § 1 p.p.s.a., skarga kasacyjna, jako niedopuszczalna, podlegała odrzuceniu.
W zażaleniu na to postanowienie Inspektor, reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżył je w całości i wniósł o jego uchylenie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie:
- - art. 46 § 1 pkt 4 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że złożona skarga kasacyjna ma charakter osobisty, podczas gdy skarga nie została podpisana przez organ tj. ŚPWIS z upoważnienia którego skargę kasacyjną sporządził radca prawny załączając do niej pełnomocnictwo i wskazując w jej treści na sporządzenie i wniesienie przedmiotowego pisma przez umocowanego w tym celu radcę prawnego, a nie osobiście przez organ;
- - art. 175 § 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że przy sporządzeniu skargi nie został zrealizowany przymus adwokacko-radcowski, podczas gdy z treści skargi począwszy od oznaczenia organu skarżącego kasacyjnie, poprzez wskazanie podstaw kasacyjnych i wyraźne zaznaczenie działania pełnomocnika w imieniu organu uwidoczniony jest fakt sporządzenia skargi kasacyjnej przez uprawniony podmiot legitymujący się załączonym do skargi kasacyjnej pełnomocnictwem wymienionym także jako jej załącznik;
- - art. 49 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy skarga kasacyjna niepodpisana przez organ a sporządzona i wniesiona z zachowaniem rygoru z art. 175 p.p.s.a. podlega uzupełnieniu, a brak wykonania tego wezwania we wskazanym zakresie nie może skutkować odrzuceniem skargi.
A.K. nie zajął stanowiska w sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA), kontrolowane postanowienie sądu pierwszej instancji jest zgodne z prawem, a oceny tej nie podważają zarzuty i twierdzenia podniesione w zażaleniu.
Zgodnie z art. 173 § 1 p.p.s.a., od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie, z wyłączeniem przypadków, o których mowa w art. 58 § 1 pkt 2-4, art. 161 § 1 oraz art. 220 § 3, przysługuje skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Stosownie zaś do art. 175 § 1 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna być sporządzona przez adwokata lub radcę prawnego, z zastrzeżeniem § 2-3 (§ 1). Przepisu § 1 nie stosuje się, jeżeli skargę kasacyjną sporządza sędzia, prokurator, notariusz, radca Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej albo profesor lub doktor habilitowany nauk prawnych, będący stroną, jej przedstawicielem lub pełnomocnikiem albo jeżeli skargę kasacyjną wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka (§ 2). Przepisu § 1 nie stosuje się także wtedy, gdy stroną postępowania jest Prezes Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej, a także wówczas, gdy czynności w postępowaniu za organy administracji rządowej, państwowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej lub Skarb Państwa podejmowane są przez Prokuratorię Generalną Rzeczypospolitej Polskiej (§ 2a). Skarga kasacyjna może być sporządzona przez: 1) doradcę podatkowego – w sprawach obowiązków podatkowych i celnych oraz w sprawach egzekucji administracyjnej związanej z tymi obowiązkami;
2) rzecznika patentowego – w sprawach własności przemysłowej (§ 3). Powyższe oznacza, że w przypadku czynności procesowej jaką jest sporządzenie skargi kasacyjnej przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wprowadzają tzw. przymus adwokacki (rozciągający się również na radców prawnych, doradców podatkowych oraz rzeczników patentowych). Powodem takiego rozwiązania jest nadanie temu środkowi odwoławczemu charakteru pisma o wysokim stopniu sformalizowania w zakresie wymogów dotyczących podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia, jako istotnych elementów konstrukcji skargi kasacyjnej (por. np. wyroki NSA z: 4 sierpnia 2010 r., sygn. akt I FSK 1353/09; z 30 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1961/08; z 29 stycznia 2010 r., sygn. akt I FSK 2048/08; te i kolejne cytowane orzeczenia dostępne na stronie internetowej CBOSA). Z kolei uzasadnieniem wskazanych w art. 175 § 2 p.p.s.a. wyjątków jest założenie, że wszystkie wymienione w przepisie osoby, z racji pełnionych funkcji, wykonywanych zawodów lub pracy naukowej legitymują się niezbędną wiedzą z zakresu prawa (por. postanowienie NSA z 16 marca 2022 r., sygn. akt III OZ 145/22).
W rozpoznawanej sprawie – wbrew pouczeniu przesłanemu Inspektorowi przy doręczeniu zaskarżonego wyroku sądu pierwszej instancji – skarga kasacyjna nie została sporządzona przez adwokata lub radcę prawnego, tylko osobiście przez organ, który nie jest żadną z osób lub podmiotów wymienionych w § 2 – § 3 art. 175 p.p.s.a.
W orzecznictwie podkreśla się, że ustanowienie przez stronę zawodowego pełnomocnika ma na celu należyte zabezpieczenie przysługujących jej praw (por. postanowienie NSA z 28 lutego 2017 r., sygn. akt II OZ 207/17). Należy przy tym wskazać na silnie ugruntowany i niekwestionowany obecnie pogląd, zgodnie z którym od profesjonalnego pełnomocnika oczekuje się dochowania należytej staranności, wynikającej z zawodowego charakteru prowadzonej działalności. Pełnomocnik, który zgodził się reprezentować stronę, ma obowiązek działania w imieniu i na rzecz mocodawcy z równą starannością, jakby działał na własną rzecz, a mocodawca ponosi ryzyko ujemnych skutków niestarannego zachowania się profesjonalnego pełnomocnika. Odpowiedzialność pełnomocnika obejmuje przy tym nie tylko jego osobiste działania, ale także działania wszystkich osób, którymi posługuje się wykonując swój zawód (por. postanowienie NSA z 28 lutego 2018 r., sygn. akt II FZ 96/18).
Od profesjonalnego pełnomocnika wymaga się maksimum staranności, bowiem to na nim spoczywa obowiązek zadbania o prawidłowe i terminowe dokonanie czynności procesowych. Wyższego stopnia staranności w dokonywanych przez pełnomocnika czynnościach wymaga się również ze względu na fakt, że posiada on wiedzę z zakresu prawa oraz zna procedurę sądową (postanowienie NSA z 12 października 2017 r., sygn. akt II OZ 1091/17).
Skoro w rozpoznawanej sprawie w imieniu organu czynności procesowych miałby dokonać – jak podnosi autor zażalenia – profesjonalny pełnomocnik, uzasadnione jest stwierdzenie, że jako osoba legitymująca się wymaganą wiedzą i doświadczeniem zawodowym, powinien on znać procedurę zaskarżania rozstrzygnięć w postępowaniu sądowoadministracyjnym oraz mieć świadomość skutków prawnych popełnionych w tym zakresie uchybień, w szczególności tego, że wszelkie uchybienia wywołują negatywne konsekwencje bezpośrednio dla strony skarżącej.
Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy NSA stwierdza, że z wyżej przedstawionych przyczyn nie zasługuje na uwzględnienie argumentacja zażalenia, jakoby pismo Inspektora z 18 listopada 2021 r. zostało sporządzone przez reprezentującego organ profesjonalnego pełnomocnika, a znajdujący się na piśmie podpis Zastępcy Śląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego świadczy tylko o merytorycznej akceptacji treści pisma sporządzonego przez reprezentującego organ radcę prawnego.
W uzasadnieniu zażalenia jego autor zdaje się zmierzać do tego, że należy rozważyć czy niepodpisanie skargi kasacyjnej przez radcę prawnego nie stanowiło usuwalnego braku formalnego skargi, do uzupełnienia którego organ winien być wezwany pod rygorem odrzucenia skargi. W ocenie pełnomocnika organu z samego faktu podpisania skargi osobiście przez Zastępcę Śląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego dr n. med. D.C. nie wynika, że skarga kasacyjna nie została sporządzona przez radcę prawnego, bowiem zarówno jej oznaczenia, treść, a także załączniki wyraźnie wskazują, że organ działa przez pełnomocnika. Autor zażalenia podnosi, że z powodu dwuetapowej procedury weryfikacji pism stosowanej przez organ, treść pisma z 18 listopada 2021 r. – sporządzonego przez radcę prawnego – zatwierdziła (podpisała) Zastępca Śląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, ale dokonana akceptacja merytoryczna nie stanowi podpisu i nie świadczy o osobistym charakterze przedmiotowej skargi.
W związku z tym należy raz jeszcze podkreślić, że sporządzenie skargi kasacyjnej przez podmiot nieuprawniony – tak jak to miało miejsce w tej sprawie – jest brakiem nieusuwalnym, skutkującym odrzuceniem skargi kasacyjnej jako niedopuszczalnej. Nie jest też obowiązkiem sądu, w sytuacji gdy wniesiona skarga kasacyjna została podpisana przez osobę niewymienioną w art. 175 p.p.s.a., rozważanie, na podstawie treści pisma, jego oznaczenia czy przedłożonych przy nim załączników, czy skargę kasacyjną faktycznie sporządził profesjonalny pełnomocnik, który jednak jej nie podpisał i nie wniósł do sądu z przyczyn wynikających z zasad obiegu korespondencji stosowanych przez organ.
Podsumowując, faktu podpisania skargi kasacyjnej osobiście przez organ, zamiast przez profesjonalnego pełnomocnika (adwokata lub radcę prawnego) zgodnie z art. 175 § 1 p.p.s.a., nie można uznać za brak formalny, który podlega uzupełnieniu na wezwanie sądu zgodnie z art. 49 p.p.s.a. Nie jest to bowiem okoliczność, z uwagi na którą, skarga kasacyjna nie może otrzymać dalszego biegu. Brak spełnienia wymogu przymusu adwokacko-radcowskiego stanowi bezpośrednią podstawę do odrzucenia skargi jako niedopuszczalnej na podstawie art. 178 w zw. z art. 175 § 1 p.p.s.a. Czym innym jest bowiem sytuacja kiedy składający skargę kasacyjną pełnomocnik nie przedstawi swojego umocowania i wówczas jest to brak formalny takiej skargi kasacyjnej, który skutkuje wezwaniem do jego uzupełnienia w trybie art. 49 p.p.s.a., a czym innym okoliczność, która wprost dyskwalifikuje skargę kasacyjną jako taką. W niniejszej sprawie zaistniała właśnie taka sytuacja i należało skargę kasacyjną odrzucić jako niedopuszczalną na podstawie art. 178 w zw. z art. 175 § 1 p.p.s.a.
Wobec powyższego za niezasadne NSA uznał podniesione w zażaleniu zarzuty naruszenia art. 49 § 1, art. 175 § 1 oraz art. 46 § 1 pkt 4 p.p.s.a, z tym dodatkowym zastrzeżeniem, że ostatni ze wskazanych zarzutów, którego organ nie uzasadnił – w kontekście okoliczności rozpoznawanej sprawy jest dla sądu kasacyjnego całkowicie niezrozumiały.
W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.