Uzasadnienie
Postanowieniem z 22 grudnia 2016 r., sygn. akt V SO/Wa 11/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił wniosek W. S. o wymierzenie Ministrowi Finansów grzywny w trybie art. 55 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej p.p.s.a.).
Sąd stwierdził, że do Ministra Finansów skarga wpłynęła [...] marca 2014 r., spełnił on obowiązek przekazania skargi, wysyłając odpowiednie dokumenty do WSA przesyłką nadaną [...] kwietnia 2014 r., a zatem jeden dzień po terminie wskazanym w art. 54 § 2 p.p.s.a. Sąd uznał jednak, że nałożenie grzywny nie byłoby celowe, ponieważ skarga wraz z niezbędnymi dokumentami została doręczona do Sądu jeszcze przed złożeniem wniosku o ukaranie grzywną, a organ przekazał skargę za późno o jeden dzień. Zdaniem WSA grzywna ma charakter dyscyplinująco-restrykcyjny, jej podstawowym celem jest przymuszenie organu do wykonania obowiązku z art. 54 § 2 p.p.s.a. Skoro organ zrealizował swój obowiązek – jeszcze przed nałożeniem grzywny i przed powzięciem wiadomości o złożeniu przez stronę wniosku o zastosowanie sankcji z art. 55 § 1 p.p.s.a. – Sąd uznał, iż nie ma podstaw do nałożenia grzywny.
W ocenie WSA skarżący nie formułował zarzutu, że organ nie przekazał wszystkich dokumentów w toku postępowania Sądowi, lecz ograniczył się do twierdzenia, że upomnienia, decyzje i tytuły wykonawcze nie zostały mu skutecznie doręczone. Wobec tego Sąd uznał, że nie można mówić, że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. WSA podkreślił, że ocena załączonego do sprawy materiału dowodowego, w tym jego kompletność, stanowiła przedmiot badania w postępowaniu sądowym wszczętym na skutek wniesionej skargi, zakończonym wydaniem przez WSA w Warszawie postanowienia z 16 maja 2014 r., sygn. akt V SA/Wa 895/14 odrzucającego skargę jako niedopuszczalną w związku z niewyczerpaniem przez stronę środków zaskarżenia przysługujących jej w postępowaniu administracyjnym.
Zażalenie na powyższe postanowienie złożył skarżący, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, ewentualnie o jego uchylenie i wymierzenie organowi grzywny w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a., a także o zasądzenie kosztów zastępstwa prawnego w ramach przyznanego prawa pomocy.
Skarżący nie kwestionował, że Sąd mógł nie nałożyć na organ grzywny z uwagi na jednodniowe przekroczenie terminu do przekazania akt. Jednak w zakresie, w jakim WSA usprawiedliwia jednocześnie niezastosowanie się przez Ministra Finansów do obowiązku przekazania wraz ze skargą kompletu akt sprawy, skarżący uznał stanowisko Sądu za wadliwe i naruszające art. 55 § 1 w zw. z art. 54 § 2 p.p.s.a.
Zdaniem skarżącego organ nie przekazał wszystkich dokumentów, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., a w szczególności tych, które były niezbędne w związku z zaskarżeniem postanowienia Ministra Finansów z 12 lutego 2014 r. o odmowie stwierdzenia nieważności aktu administracyjnego. Zdaniem skarżącego bez zbadania dokumentów, także w zakresie zarzutu braku skutecznych doręczeń, nie jest możliwa ocena, czy przesłane akta były kompletne.
W. S. podniósł, że braki akt dot. nader istotnego zarzutu odnoszącego się do prowadzonego postępowania egzekucyjnego względem wnioskodawcy, a wskazującymi na możliwość zamiaru ukrycia istotnych uchybień postępowania związanych z wadliwością doręczeń.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 54 § 2 p.p.s.a. organ, którego działania są przedmiotem skargi, przekazuje sądowi ten środek prawny wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Jeżeli organ nie zastosował się do powyższego obowiązku, sąd, na wniosek skarżącego, może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.
Jak słusznie uznał Sąd I instancji wymierzenie organowi grzywny na mocy art. 55 § 1 p.p.s.a. musi zostać poprzedzone oceną specyfiki i charakteru okoliczności danej sprawy. Instytucja ta ma dwojakie funkcje. Z jednej strony celem jej wprowadzenia było dyscyplinowanie organów administracji publicznej (funkcja prewencyjna), a z drugiej ukaranie organu za jego nieprawidłowe działania, co realizuje funkcję represyjną (por. M. Jagielska, A. Wiktorowska, P. Wajda, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2015, s. 345, i powołane w nim orzeczenia).
W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że organ przekazał akta Sądowi I instancji po upływie terminu wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny podziela jednak stanowisko wyrażone przez WSA, że uchybienie to nie stanowiło podstawy do wymierzenia grzywny. Z treści art. 55 § 1 p.p.s.a. wynika bowiem, że zastosowanie instytucji określonej w tym przepisie nie jest obligatoryjne, a sąd wymierzając grzywnę powinien ocenić całokształt sprawy, jak również stopień naruszenia omawianego przepisu. Zdaniem NSA, Sąd I instancji badając wniosek skarżącego w tym zakresie zasadnie uznał, że nie zachodziły przesłanki wymierzenia grzywny.
Po pierwsze uchybienie terminu do przekazania akt jest nieznaczne i wynosi jeden dzień. Po drugie, organ przekazał Sądowi akta zanim skarżący złożył wniosek o wymierzenie grzywny, co oznacza, że sam dopilnował wykonania obowiązku określonego w art. 54 § 2 p.p.s.a. Wobec tego należy podzielić stanowisko WSA, że uchybienie organu nie realizuje przesłanek nałożenia grzywny.
Zdaniem NSA skarżący nie podważył tej oceny argumentami podniesionymi w zażaleniu. W. S. dopatruje się naruszenia obowiązku przekazania akt sprawy w niedołączeniu do akt postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności dokumentów z postępowania w sprawie egzekucji należności, którego to postępowanie nadzwyczajne dotyczy. Ponadto, skarżący kwestionuje prawidłowość stanowiska Sądu I instancji, że o przekazaniu całokształtu akt świadczy to, że do WSA w Warszawie wpłynęła skarga W. S. w sprawie stwierdzenia nieważności i postępowanie z niej zostało zakończone postanowieniem z 16 maja 2014 r., sygn. akt V SA/Wa 895/14.
Zdaniem NSA okoliczność, że Sąd I instancji wskazanym powyżej postanowieniem odrzucił skargę W. S. nie świadczy o tym, że nie badał, czy zostały mu przekazane akta w całości. Dopiero bowiem po stwierdzeniu, że organ wykonał obowiązek, o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. w całości, sąd przystępuje do badania skargi, w tym do sprawdzenia, czy spełnia ona wymagania formalne. Wobec tego odrzucenie skargi z uwagi na jej niedopuszczalność skłania do uznania, że Sąd I instancji przeanalizował dokumenty przesłane przez organ i uznał, że zostały one przesłane w całości, tj. że wypełniają dyspozycję art. 54 § 2 p.p.s.a.
Wobec tego NSA stwierdza, że Sąd I instancji zasadnie uznał, że nie zachodzą przesłanki do nałożenia na Ministra Finansów grzywny w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a, orzekł jak w sentencji.
Naczelny Sąd Administracyjny nie odniósł się do wniosku pełnomocnika skarżącego o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, ponieważ wniosek ten powinien być skierowany do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego, tj. do WSA w Warszawie. Wobec tego Sąd I instancji, po przekazaniu mu akt sprawy, zajmie się powyższym wnioskiem, zgodnie z art. 254 § 1 p.p.s.a.