Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 7 czerwca 2022 r., sygn. akt VI SA/Wa 1975/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 86 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej jako p.p.s.a.), odmówił P. G. przywrócenia terminu do wniesienia skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ostrołęce z dnia 19 maja 2021 r. nr SKO/4114/58/2021 w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji w przedmiocie rejestracji pojazdu z naruszeniem prawa.
W uzasadnieniu Sąd wskazał, że pismem z 21 czerwca 2021 r. Skarżący, wniósł skargę do WSA w Warszawie na przedmiotową decyzję.
Zaskarżona decyzja została doręczona Skarżącemu 24 maja 2021 r. z pouczeniem o terminie i sposobie wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W dniu 24 czerwca 2021 r. (data nadania w Urzędzie Pocztowym) Skarżący zaskarżył powyższą decyzję do tutejszego Sądu.
Sąd postanowieniem z dnia 19 sierpnia 2021 r. odrzucił skargę wskazując, że została ona złożona po terminie.
Następnie skarżący złożył zażalenie na postanowienie z dnia 19 sierpnia 2021 r. oraz wniosek o przywrócenie terminu do złożenia skargi do Sądu. Uzasadniając wniosek wskazał, że przyczyna uchybienia terminu do złożenia skargi wynikała z doręczenia decyzji osobie trzeciej – H. G. (matce skarżącego), która przekazała mu, że odebrała korespondencję zawierającą zaskarżoną decyzję w dniu 28 maja 2021 r. Skarżący wskazał również na ciężką sytuację życiową jego matki, w szczególności na śmierć jej dziecka i jej stan zdrowia (udar i przebyty COVID-19). Na uzasadnienie wniosku skarżący przytoczył w jego treści fragment karty informacyjnej z Uniwersyteckiego Szpitala Klinicznego w B. z 30 marca 2021 r., gdzie był leczony na COVID-19 i nadmienił, że od dnia wyjścia ze szpitala do dnia 13 lipca 2021 r. przebywał na zwolnieniu lekarskim. Do wniosku nie zostały załączone żadne dokumenty potwierdzające zawarte w nim twierdzenia co do stanu zdrowia strony czy też matki skarżącego.
Ponadto, uzasadniając swój wniosek skarżący wskazał również, że w postanowieniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ostrołęce z dnia 13 maja 2021 r., wprowadzono go w błąd odnośnie terminu załatwieniu sprawy będącej przedmiotem skargi oraz zawieszeniem wszelkich terminów postępowania.
Zdaniem Sądu, skarżący nie uprawdopodobnił, że uchybienie terminu do wniesienia skargi do Sądu nastąpiło bez jego winy. Skarżący do wniosku o przywrócenie terminu nie dołączył żadnej dokumentacji medycznej ani innych dokumentów, pozwalających przyjąć za zaistniałe czy też uprawdopodobnić jego twierdzenia co stanu jego zdrowia, którego pogorszenie miało stać za uchybieniem terminu do wniesienia skargi do Sądu. Tymczasem to na skarżącym ciążył obowiązek uprawdopodobnienia, że uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy. Wniosek skarżącego ograniczał się natomiast do stwierdzenia, że niezachowanie terminu do wniesienia skargi do Sądu spowodowane było niedyspozycją zdrowotną, w tym przebywaniem w szpitalu i późniejszym zwolnieniu lekarskim (do 13 lipca 2021 r.).
Sąd nie podważa ani okoliczności choroby, ani faktycznych utrudnień w życiu osobistym i zawodowym, które z tego faktu płyną, jednak samo twierdzenie skarżącego, że w terminie na wniesienie skargi do Sądu skarżący miał problemy zdrowotne, które uniemożliwiałyby mu wykonanie tej czynności, nie zostało przez niego nawet uprawdopodobnione. Skarżący bowiem we wniosku o przywrócenie terminu, nie poparł swoich twierdzeń jakimkolwiek dokumentem, np. zaświadczeniem lekarskim dotyczącym przebywania w szpitalu, czy na zwolnieniu lekarskim, na które to okoliczności się powołuje.
Ponadto Sąd wskazał, że do okoliczności faktycznych, uzasadniających brak winy po stronie zainteresowanego przywróceniem terminu należy zaliczyć hospitalizację, ale tylko wtedy, gdy nie pozwala ona na wyręczenie się inną osobą. Sam fakt hospitalizacji u zainteresowanego przywróceniem terminu nie przemawia, przy zastosowaniu obiektywnego miernika wymaganej staranności, do stwierdzenia braku winy w uchybieniu terminu. Nie wynika bowiem z tego faktu automatycznie, że dana osoba nie mogła posłużyć się pomocą innych osób (w szczególności małżonka). Fakt hospitalizacji, także przecież nieuprawdopodobniony, nie jest zawsze równoznaczny z niemożnością dokonania czynności procesowej przez zainteresowanego i nadania pisma przez pocztę z pomocą osoby trzeciej. Trzeba zaś mieć też na uwadze, że strona nie zaprzecza, że przesyłka została faktycznie odebrana i posiadła o niej wiedzę, przy czym błędnie, jak twierdzi, została przez matkę strony określona data odbioru tj. 28 maja 2021 r. a nie 24 maja 2021 r. jak to faktycznie miało miejsce.
Dorosły domownik (matka skarżącego) kwitując odbiór przesyłki ma świadomość skutków jakie wiążą się z doręczeniem pism sądowych. Jego powinnością jest niezwłoczne powiadomienie adresata o nadejściu przesyłki. W rozpoznawanej sprawie skarżący nie obalił domniemania prawdziwości informacji zawartych na zwrotnym potwierdzeniu odbioru decyzji przez dorosłego domownika. Należy przy tym wskazać, że skarżący nie neguje równocześnie, iż przesyłka odebrana przez dorosłego domownika została mu przekazana. Podjęcie się odbioru korespondencji przez domownika, nakłada na niego obowiązek należytego zadbania o interesy adresata. Niedochowanie natomiast należytej staranności przez taką osobę nie stanowi okoliczności mającej wpływ na bieg terminów w postępowaniu.
Zażalenie na powyższe postanowienie złożył Skarżący, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie:
przepisów prawa procesowego, to jest art. 58 § 1 pkt 2, 86 § 1 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, pomimo wstrzymania biegu terminu - wynikającego z zarządzenia Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ostrołęce z dn. 30 kwietnia nr 7/2021 w sprawie wstrzymania biegu terminów załatwiania spraw w związku z art. 15 zzzzzn ustawy z dn. 2 marca 2020 o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz związanych z nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 z późn. zm.). Niewłaściwość zastosowania przepisów art. 58 § 1 pkt 2 oraz 86 § 1 p.p.s.a. miała istotny wpływ na wynik postępowania, gdyż skutkowało odmową przywrócenia terminu do wniesienia skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ostrołęce w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji dotyczącej rejestracji pojazdu z naruszeniem prawa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny powołał się na uprawdopodobnienie braku winy w uchybieniu terminu do złożenia skargi. Jednakże bezsporny jest fakt, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ostrołęce w swoim postanowieniu z dnia 13 maja 2021 r. wyraźnie wskazało jednej ze stron - tj. A. G., że wniosek strony o stwierdzenie nieważności decyzji został wstrzymany z dniem 30 kwietnia 2021 r. i trwa do nadal. Jak do tej pory, żadna ze stron - ani A. G., ani P. G., nie została jasno i jednoznacznie pouczona, od kiedy powinien być obliczany bieg terminu w przedmiotowym postępowaniu. W postanowieniu SKO powołuje się na wstrzymanie biegu od dn. 30 kwietnia 2021 r. na okres 30 dni, tj. do dn. 29 maja 2021, z kolei kilka dni później ten sam organ poucza stronę o tym, że na wniesienie skargi strona ma 30 dni od daty doręczenia pisma. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ostrołęce w dwóch pismach, w odstępach zaledwie kilku dni przesyła stronie dwa sprzeczne stanowiska.
Strona, nie będąc profesjonalnym adwokatem, nie była w stanie oszacować, który termin jest tym prawidłowym i od jakiego dnia powinien być obliczony bieg terminu. Biorąc pod uwagę postanowienie i zawartą w nim informację o wstrzymaniu biegu terminu, strona przyjęła, że na odpowiedź na otrzymaną kilka dni później decyzję, ma 30 dni, ale począwszy od dnia 29 maja, czyli od ustania wstrzymanego biegu terminu. Jeżeli w przedmiotowej sprawie organ skrócił lub zakończył wcześniej wstrzymany bieg terminu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ostrołęce było zobowiązane powiadomić o tym fakcie prawidłowo każdą ze stron. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w swoim uzasadnieniu nie odniósł się w żaden sposób do kwestii wstrzymania biegu terminu w związku z pouczeniem A. G. w postanowieniu z dnia 13 maja 2021 r. wskazującym, iż wniosek strony o stwierdzenie nieważności decyzji został wstrzymany z dniem 30 kwietnia 2021 r. i trwa do nadal.
Co więcej, strona nie została poinformowana, że poza brakiem numeru PESEL występują jakiekolwiek inne uchybienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie poinstruował strony, że należy przedłożyć szczegółową dokumentację medyczną strony, czy też mamy – H. G. Nawet w postanowieniu z dnia 07.06.2022 nie znalazła się konkretna wskazówka, jaką dokładnie dokumentację, należy w tym przypadku przedłożyć. Podkreślić należy, że zwolnienia lekarskie nie są wystawiane w formie papierowej, w związku z tym strona nie jest w stanie fizycznie przedłożyć i uprawdopodobnić takiego zwolnienia. Dane są jednak dostępne w ZUS.
Organ administracji, podejmując w indywidualnej sprawie decyzję w oparciu o uznanie administracyjne, ma obowiązek zgodnie z art. 7 k.p.a. wyważyć słuszny interes obywateli, w tym strony postępowania, i interes społeczny, co prowadzi do wniosku, że w przypadku gdy nie sprzeciwia się temu interes publiczny, organ powinien podjąć decyzję na korzyść strony postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszył zasadę rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony - bowiem, jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w tym zakresie pozostają niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zażalenie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, dlatego podlega oddaleniu.
Zgodnie z art. 86 § 1 p.p.s.a., jeżeli strona nie dokonała w terminie czynności w postępowaniu sądowym bez swojej winy, sąd na jej wniosek postanowi o przywróceniu terminu. W piśmie z wnioskiem o przywrócenie terminu (art. 87 § 2 p.p.s.a.) należy uprawdopodobnić okoliczności wskazujące na brak winy w uchybieniu terminu. Jak wskazuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego instytucja przywrócenia terminu ma zastosowanie w tych wszystkich sytuacjach, gdy strona nie dokonała w terminie czynności. Wówczas, nie kwestionując faktu upływu terminu, strona uprawdopodobnia brak zawinienia w nieterminowym dokonaniu czynności (zob. np. postanowienie NSA z 28 grudnia 2018 r., sygn. akt II GZ 452/18; to i kolejne cytowane orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z powołanego przepisu wynika ponadto, że równocześnie z wnioskiem strona powinna dokonać czynności, której nie dokonała w terminie, co – jak wskazuje się w orzecznictwie sądowym – jest podstawowym warunkiem umożliwiającym rozpoznanie wniosku o przywrócenie terminu.
Podkreślić też należy, że instytucję przywrócenia terminu uregulowaną w art. 86 i art. 87 p.p.s.a. stosuje się wtedy, gdy strona nie neguje uchybienia terminowi i wskazuje przyczyny usprawiedliwiające to uchybienie. Wniosku o przywrócenie terminu nie można bowiem opierać na twierdzeniu, że termin ten został zachowany, gdyż istotą tej instytucji, jak wskazano wyżej, jest właśnie twierdzenie przeciwne, że termin ten nie został zachowany bez winy strony (np. postanowienie NSA z dnia 14 stycznia 2020 r., sygn. akt II FZ 893/19).
Brak winy w uchybieniu terminu w kontekście badania zasadności jego przywrócenia winien być oceniany z uwzględnieniem wszystkich okoliczności konkretnej sprawy, w sposób uwzględniający obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony należycie dbającej o własne interesy, biorąc przy tym pod uwagę także uchybienia spowodowane nawet lekkim niedbalstwem. Powyższe wynika z faktu, że przywrócenie terminu ma charakter wyjątkowy i winno być traktowane w sposób ścisły – może nastąpić wyłącznie w sytuacji, gdy niedochowanie terminu nastąpiło wskutek przeszkody, której strona nie mogła usunąć, nawet przy użyciu największego w danych okolicznościach wysiłku (zob. np. postanowienia NSA z dnia: 15 lipca 2014 r., sygn. akt II FZ 832/14; 9 września 2014 r., sygn. akt I GZ 499/14; 2 października 2014 r., sygn. akt II OZ 1011/14; 28 lutego 2018 r., sygn. akt II FZ 96/18). Warunkiem przywrócenia terminu jest zatem uprawdopodobnienie braku winy strony w jego uchybieniu, przy czym pojęcie winy należy rozumieć w sposób obiektywny - wymagający od strony staranności (postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 7 lutego 2000 r. I CKN 1261/99). Dopuszczenie się przez stronę choćby lekkiego niedbalstwa wyłącza możliwość zastosowania art. 86 § 1 p.p.s.a.
Jak wynika z art. 87 § 2 p.p.s.a., na wnioskodawcy spoczywa obowiązek uprawdopodobnienia okoliczności wskazujących na brak winy w uchybieniu terminu. Uprawdopodobnienie istnienia braku winy nie daje pewności, lecz wiarygodność (prawdopodobieństwo) twierdzenia o jakimś fakcie. Pojęcie uprawdopodobnienia sprowadza się do postępowania zmierzającego do stwierdzenia istnienia lub nieistnienia określonego zdarzenia, czynności podjętej w ramach postępowania, w wyniku tego postępowania bądź do zastępczego środka dowodowego. Strona zobowiązana jest sprostać złagodzonemu reżimowi procedowania dowodowego, niemniej – co należy w tym miejscu wyraźnie zaznaczyć – ocena, czy w realiach konkretnej sprawy rzeczone uprawdopodobnienie braku winy w istocie nastąpiło, pozostawione jest ocenie sądu.
Sąd nie jest związany twierdzeniami wniosku, gdyż istota uprawdopodobnienia sprowadza się do jego przekonania przynajmniej o prawdopodobieństwie zaistnienia okoliczności mających wpływ na ocenę niezawinienia w uchybieniu terminu. Podstawą tej oceny powinien być obiektywny miernik staranności, której można wymagać od każdego należycie dbającego o swoje interesy. Nie jest to więc ocena dowolna, a stanowiąca wypadkową okoliczności powoływanych w sprawie oraz dyrektyw oceny dowodów - dokonywanej przy uwzględnieniu zasad logicznego rozumowania oraz doświadczenia życiowego, przez pryzmat specyfiki uprawdopodobnienia (postanowienie NSA z dnia 21 grudnia 2021 r., sygn. akt III FZ 652/21).
Wskazać należy, że procedurę przed sądami administracyjnymi regulują przepisy przywołanej powyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zob. art. 1 p.p.s.a.). Jak stanowi art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na wskazane w punktach niniejszego przepisu akty administracyjne. Natomiast wskazany przez skarżącego w zażaleniu przepis art. 15zzzzzn1 ustawy covidowej wprowadza instytucję wstrzymania biegu terminów załatwiania spraw przez organ administracji publicznej. Przepis ust. 1 art. 15zzzzzn1 powołanej ustawy stanowi, że w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 organ administracji publicznej może wstrzymać bieg terminów załatwiania spraw na okres nie dłuższy niż 30 dni, o czym zawiadamia strony. Zacytowana norma w sposób szczególny, w okresie stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19, reguluje terminy załatwiania spraw przed organami administracyjnymi, przewidując możliwość wstrzymania ich biegu.
Nie jest to jednak przepis, z którego wynikałoby również wstrzymanie biegu terminu przewidzianego na wniesienie skargi do sądu administracyjnego i określonego w ustawie p.p.s.a. w art. 53 § 1. Nadto podkreślić należy, że zgodnie z art. 15zzzzzn1 ust. 3 ustawy covidowej, czynności dokonane przez organ administracji publicznej w okresie, o którym mowa w ust. 1, są skuteczne pod warunkiem poinformowania o nich stron. Z przytoczonego przepisu wynika zatem, iż w sytuacji dokonania przez organ czynności, pomimo wstrzymanego biegu terminów załatwiania przed nim spraw, są one skuteczne o ile poinformowano o nich strony postępowania. Za taką czynność dokonaną należy uznać wydanie przez SKO decyzji administracyjnej w dniu 19 maja 2021 r. i to niezależnie od trwania okresu wstrzymania biegu terminów załatwiania spraw. Nie może budzić wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie został również spełniony warunek poinformowania strony postępowania o podjętej czynności, bowiem skarżona decyzja - wydana mimo wstrzymanego okresu załatwiania spraw - została skutecznie doręczona w dniu 24 maja 2021 r.
Ponadto nie można zgodzić się z twierdzeniem skarżącego, iż w rozpoznawanej sprawie doszło do błędnego pouczenia o przysługującym mu prawie, terminie i trybie zaskarżenia decyzji administracyjnej, z którą się nie zgadza. Strona wnosząca zażalenie jako błędne pouczenie dokonane przez organ interpretuje z jednej strony pouczenie jej w postanowieniu SKO z dnia 13 maja 2021 r. o wstrzymaniu biegu terminu, zaś z drugiej strony pouczenie jej o 30-dniowym terminie przewidzianym na wniesienie skargi do sądu administracyjnego, liczonym od daty doręczenia orzeczenia.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, podkreślenia wymaga, że przywołane przez skarżącego postanowienie organu z dnia 13 maja 2021 r. wydane w przedmiocie nieuwzględnienia ponaglenia A. G., jako postanowienie niepodlegające zaskarżeniu, nie zawierało pouczenia. Tym bardziej za pouczenie – i to błędne - nie można uznać zawartej w jego treści informacji o wstrzymaniu biegu terminów załatwiania spraw na mocy art. 15zzzzzn1 ustawy covidowej. Wskazana okoliczność stanowiła jedynie informację dla strony wnoszącej ponaglenie o wynikających z epidemii COVID-19 utrudnieniach w działalności orzeczniczej i administracyjnej SKO i wstrzymaniu biegu terminu rozpoznaniu wniosku A. G. o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Ostrołęckiego z dniem 30 kwietnia 2021 r., na okres 30 dni. Na marginesie podnieść należy, iż jak wskazano powyżej, pomimo wstrzymania o którym mowa, organ mógł czynności dokonać na mocy art. 15zzzzzn1 ust. 3 ustawy covidowej.
W rozpoznawanej sprawie pouczenie adresowane do strony i odnoszące się do terminu i trybu wnoszenia skargi do sądu administracyjnego na decyzję SKO było tylko jedno i zostało zawarte w decyzji, którą strona zaskarżyła. Jak wynika z jego treści nie było ono wadliwe. Terminy załatwiania spraw zostały uregulowane w Rozdziale 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.; powoływanej dalej jako: k.p.a.), które to przepisy regulują postępowanie administracyjne przed organami. Poprzez wniesienie skargi strona inicjuje zaś wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego, normowanego przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jak wyżej wskazano termin na wniesienie skargi, wynikający właśnie z art. 53 § 1 p.p.s.a., wiązał stronę od dnia doręczenia skarżącemu decyzji, dokonanego w rozpoznawanej sprawie w sposób zastępczy zgodnie z art. 72 § 1 p.p.s.a. O terminie tym skarżący został w sposób prawidłowy pouczony w treści zaskarżonej decyzji.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
Odnosząc się do wniosku o zasądzenie kosztów postępowania zażaleniowego, stwierdzić należy, że przepisy p.p.s.a. nie przewidują możliwości orzeczenia co do zwrotu kosztów w postępowaniu zażaleniowym. Zgodnie z art. 209 p.p.s.a. o zwrocie kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Natomiast w niniejszej sprawie zostało rozpoznane zażalenie na postanowienie, zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o zwrocie kosztów postępowania zażaleniowego