Uzasadnienie
Postanowieniem z 26 października 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 1605/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił Powiatowi G. wstrzymania wykonania decyzji Ministra Rozwoju i Finansów z [...] czerwca 2017 r. w przedmiocie zwrotu do budżetu państwa nienależnie uzyskanej części oświatowej subwencji ogólnej za 2011 r.
Sąd I instancji uznał, że nie zachodzą przesłanki uwzględnienia wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej, o których mowa w art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej p.p.s.a.).
Odnosząc się do twierdzeń Powiatu o konieczności zwrotu w 2017 r. części dotacji za lata 2010-2012, Sąd stwierdził, że postanowieniem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie z dnia 19 lipca 2017 r., sygn. akt V SA/WA 996/17, wstrzymał wykonanie decyzji zobowiązującej powiat do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2012 w kwocie 2.258.295,00 zł, natomiast kwota przypadająca do zwrotu za 2010 r. została rozłożona na raty przez organ.
WSA wskazał, że zgodnie z § 5 uchwały budżetowej nr [...] Rady Powiatu G. z dnia [...] grudnia 2016 r. łączna wysokość rezerwy ogólnej i rezerw celowych przewidzianych w budżecie na 2017 r. to 1.000.000,00 zł. Zatem kwota określona w zaskarżonej decyzji mieści się w wartości ww. rezerw przewidzianych w budżecie powiatu. W przypadku konieczności zwrotu kwoty określonej zaskarżoną decyzją powiat będzie mógł zwrócić się do organu z wnioskiem o rozłożenie jej spłaty na raty, podobnie jak to miało miejsce w przypadku zwrotu części oświatowej subwencji ogólnej za 2010 r.
Dodatkowo Sąd zauważył, że rodzaj obowiązku nałożony na skarżącego, tj. zwrot kwoty nienależnie uzyskanej części oświatowej subwencji ogólnej nie wywołuje stanu, który byłby nieodwracalny, skoro chodzi o świadczenie pieniężne, których spełnienie z natury rzeczy jest odwracalne. W sytuacji ewentualnego uwzględnienia skargi istnieje oczywista możliwość zwrotu stronie kwoty pieniężnej orzeczonej w skarżonej decyzji.
Zażalenie na powyższe postanowienie złożył Powiat, wnosząc, na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z 197 § 2 p.p.s.a., o uchylenie zaskarżonego postanowienia i rozpoznanie sprawy jako dostatecznie wyjaśnionej, ewentualnie, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a., o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania.
Zarzucił naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 61 § 3 p.p.s.a. przez uznanie, że skarżący nie wykazał zaistnienia okoliczności, które mogłyby spowodować niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody czy spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.
Skarżący wskazał, że występująca w budżecie rezerwa w wysokości 1.000.000 zł składa się z rezerwy celowej (170.000 zł) na realizację zadań własnych z zakresu zaradzania kryzysowego oraz rezerwy celowej w wysokości 180.000 zł na wypłatę opraw, odpraw emerytalnych i ekwiwalentów dla odchodzących z pracy pracowników Starostwa Powiatowego i jednostek organizacyjnych oraz rezerwy ogólnej w wysokości 650.000 zł. Rezerwa ta została utworzona na wydatki, których szczegółowy podział na pozycje klasyfikacji budżetowej nie był możliwy do dokonania w czasie opracowywania uchwały budżetowej, takie jak wkład własny do zadań drogowych objętych dofinansowaniem ze środków rezerwy celowej, usuwanie skutków klęsk żywiołowych, które dotknęły Powiat w 2016 r., a na które Powiat musiał wygospodarować z budżetu środki pieniężne.
Z uwagi na krótki termin realizacji zadania oraz przyznaną dotację ze środków na usuwanie skutków klęsk żywiołowych w celu zabezpieczenia środków, tj. wkładu własnego, Zarząd Powiatu wystąpił do Rady o zwiększenie deficytu budżetu w 2018 r.
Z powyższych powodów, skarżący uznał, że wykonanie decyzji spowoduje straty w wysokości przekraczającej kwotę zwrotu. Start tych nie będzie można odzyskać w czasie późniejszym, ponieważ Powiat nie będzie mógł ponownie ubiegać się o dofinansowanie ze środków rezerwy celowej budżetu Państwa.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zażalenie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. katalog przesłanek warunkujących wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest zamknięty. Sąd uprawniony jest do uwzględnienia wniosku, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Należy przy tym wskazać, że z wnioskowego charakteru powyższej instytucji wynika, że wnioskodawca powinien w taki sposób wykazać okoliczności sprawy, aby uprawdopodobnić, że wykonanie decyzji może skutkować podanymi powyżej konsekwencjami.
Warunkiem udzielenia ochrony tymczasowej jest spełnienie przez stronę przesłanek, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Stwierdzić przy tym należy, że za wyrządzenie znacznej szkody należy rozumieć taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego lub wyegzekwowanego świadczenia ani nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Trudnymi do odwrócenia skutkami są zaś takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków (por. M. Jagielska, A. Wiktorowska, P. Wajda [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2015, s. 379).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Powiat G. wykazał niebezpieczeństwo wystąpienia takich okoliczności.
W celu dokonania prawidłowej i pełnej oceny wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji nakładającej na jednostkę samorządu terytorialnego, jaką jest powiat, obowiązek zwrotu kwoty pieniężnej należy uwzględnić przede wszystkim to, że podmiot ten nie może swobodnie dysponować środkami. Jest bowiem związany przyjętą uchwałą budżetową, która przewiduje rozdysponowanie środków, będących w dyspozycji tego podmiotu.
NSA stwierdza, że – jak słusznie podniósł Powiat – wykonanie decyzji o zwrocie 455.608,28 zł przez tę jednostkę samorządu terytorialnego może spowodować trudne do odwrócenia skutki i znaczną szkodę. Konieczność wypłacenia przez Powiat przypadającej do zwrotu kwoty wiązałaby się niewątpliwie z przesunięciem środków finansowych przeznaczonych na zadania powiatu, w tym zadania związane z usuwaniem skutków klęski żywiołowej, która dotknęła Powiat w 2016 r., co w konsekwencji mogłoby doprowadzić do ograniczenia wykonania niezbędnych zadań na rzecz ogółu mieszkańców, należących do kompetencji powiatu. Wszelkie przesunięcia środków, których Powiat nie planował mogłyby spowodować zmniejszenie zasobów przeznaczonych na realizację zadań publicznych jednostki samorządu terytorialnego, co zaś mogłoby się odbić negatywnie na społeczności lokalnej. Powyższe stanowisko zostało już wielokrotnie wyrażone w orzecznictwie sądów administracyjnych i NSA orzekający w składzie niniejszym przyjmuje je za własne (por. na przykład postanowienie NSA z dnia 30 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 52/13, postanowienie z 12 października 2016 r., sygn. akt II GZ 1003/16, postanowienie z dnia 7 marca 2017 r., sygn. akt II GSK 1885/16, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).
W konsekwencji uznania powyższych okoliczności za uprawdopodobnione, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w niniejszej sprawie, wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, zachodziły podstawy do udzielenia Powiatowi ochrony tymczasowej. Zasadnie bowiem skarżący podnosi, że wykonanie decyzji, to jest zapłata kwoty określonej w zaskarżonej decyzji, może nie tylko spowodować uszczuplenie budżetu o tę kwotę, lecz również uniemożliwi prowadzenie inwestycji publicznych, których celem jest m.in. usunięcie skutków klęski żywiołowej, a powyższe stanowi o wystąpieniu nieodwracalnych szkód, których nie sposób naprawić poprzez zwrot kwoty określonej w decyzji, w przypadku wygrania przez skarżącego sprawy.
W konsekwencji NSA uznał, że zażalenie Powiatu zawiera argumenty podważające prawidłowość postanowienia Sądu I instancji. Wobec zaś tego, że zdaniem NSA skarżący przedstawił argumenty pozwalające na dokonanie oceny jego sytuacji w kontekście przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a, należało wstrzymać wykonanie zaskarżonej decyzji.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w związku z art. 197 § 1 i 2 i w związku z art. 61 § 3 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o sprostowaniu sentencji postanowienia WSA z 26 października 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 1605/17, w zakresie wskazania numeru zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 156 § 1 i 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd administracyjny stwierdził, że błędne powołanie numeru decyzji w postanowieniu Sądu I instancji stanowi oczywistą omyłkę, ponieważ nie ulega wątpliwości, że Sąd, rozpoznając wniosek o udzielenie ochrony tymczasowej, odnosił się do właściwej, zaskarżonej w niniejszej sprawie, decyzji, a jedynie w części błędnie powołał jej numer.
Wobec powyższego, NSA orzekł jak w pkt. 3 sentencji na podstawie art. 153 § 1, 2 i 3 w związku z art. 193 p.p.s.a.