Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 5 listopada 2015 r. o sygn. akt V SA/Wa 3878/15 - działając na podstawie art. 61 § 3 i § 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. − Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) - nieuwzględnił wniosku [...], odmawiając wstrzymania wykonania zaskarżonej przez tę spółkę decyzji Dyrektora Izby Celnej w W. z dnia [...] lipca 2015 r. Nr [...], która utrzymała w mocy decyzję Naczelnika Urzędu Celnego w P. z dnia [...] kwietnia 2015 r. o wymierzeniu skarżącej kary pieniężnej w wysokości [...] zł za urządzanie gier na trzech automatach poza kasynem gry.
W uzasadnieniu postanowienia Sąd I instancji stwierdził, że [...] – dalej: spółka lub skarżąca - w skardze zawarła wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Naczelnika Urzędu Celnego w [...] Wskazała że istnieje wysokie ryzyko utraty płynności finansowej przez spółkę oraz wyrządzenia znacznej i nieodwracalnej szkody na skutek ewentualnego wykonania zaskarżonej decyzji. Spółka stwierdziła również, że brak wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji i prowadzenie ewentualnego postępowania egzekucyjnego spowoduje, iż będzie zmuszona zamknąć prowadzoną przez siebie działalność gospodarczą, co w istocie rzeczy doprowadzi do jej niewypłacalności. Brak środków finansowych może spowodować, iż popadnie ona w spiralę zadłużenia, co w sposób oczywisty będzie samo w sobie trudne do odwrócenia.
Zdaniem Sądu I instancji, skarżąca jedynie ogólnikowo stwierdziła, że w sprawie istnieje wysokie ryzyko utraty płynności finansowej oraz wyrządzenia znacznej i nieodwracalnej szkody na skutek ewentualnego wykonania decyzji obu instancji. Spółka nie podała żadnych danych wskazujących na wysokość osiąganych przez nią przychodów oraz dochodów lub ewentualnych strat.
W ocenie WSA, załączone do wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji dokumenty, tj. bilans oraz rachunek zysków i strat, nie są wiarygodne. Powyższe z tego względu, że nie zawierają one oznaczenia podmiotu, którego sytuację finansową obrazują ani oznaczenia osoby, która je sporządziła. Nie można zatem stwierdzić, iż wykazana w nich strata - jest stratą strony skarżącej. Brak wiarygodnych dokumentów uniemożliwił dokonanie oceny, czy skarżącej grozi niewypłacalność i spirala zadłużenia, którymi uzasadniła swój wniosek. Przedstawione przez skarżącą materiały są niepełne dla dokonania całościowej i jednoznacznej oceny sytuacji materialnej spółki.
Zażalenie na wskazane postanowienie Sądu I instancji złożyła [...]. Zaskarżyła to orzeczenie w całości. Wniosła o zmianę zaskarżonego postanowienia i wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Dyrektora Izby Celnej w W. z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] oraz zasądzenie kosztów postępowania zażaleniowego. Ewentualnie wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz zasądzenia kosztów postępowania zażaleniowego. Dodatkowo na podstawie art. 196 p.p.s.a. wniosła o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia do czasu rozstrzygnięcia postępowania zażaleniowego.
Spółka zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisów "prawa materialnego", a to art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że w sprawie brak jest przesłanek uzasadniających wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.
W uzasadnieniu autor zażalenia stwierdził w szczególności, że realizacja zaskarżonej decyzji w kontekście stwierdzonych i udokumentowanych za pomocą bilansu oraz rachunku zysków i start - okoliczności faktycznych, tj. trudnej sytuacji finansowej skarżącej oraz brakiem możliwości dokonania zapłaty kary w orzeczonej wysokości, z dużym prawdopodobieństwem spowoduje poważne konsekwencje finansowe. Tym samym okoliczności sprawy powinny zostać uznane za powodujące niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zgłoszony przez spółkę wniosek o wstrzymanie na podstawie art. 196 p.p.s.a. wykonania zaskarżonego niniejszym zażaleniem postanowienia do czasu rozstrzygnięcia postępowania zażaleniowego nie jest rozpatrywany przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zgodnie bowiem z art. 196 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny może wstrzymać wykonanie zaskarżonego postanowienia do czasu rozstrzygnięcia zażalenia. O wstrzymaniu wykonania postanowienia decyduje Sąd I instancji przed przekazaniem akt sądowi kasacyjnemu. Wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia w obecnej chwili nie może odnieść zamierzonego skutku. Naczelny Sąd Administracyjny niniejszym postanowieniem wydanym w postępowaniu zażaleniowym, rozstrzygnął zażalenie (tak też NSA w postanowieniu z dnia 3 września 2015 r., I FZ 290/15).
Zażalenie nie znajduje usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Oznacza to, że chodzi o taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego bądź wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu. Wprowadzona w omawianym przepisie ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi wyjątek od zasady wynikającej z art. 61 § 1 p.p.s.a., w myśl której wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności.
Skoro sąd orzeka o wstrzymaniu aktu lub czynności na wniosek skarżącego, to na wnioskodawcy spoczywa obowiązek uzasadnienia wniosku, tak aby przekonać sąd do zasadności zastosowania ochrony tymczasowej. Dla wykazania, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków nie jest wystarczające samo stwierdzenie strony. Uzasadnienie takiego wniosku powinno odnosić się do konkretnych okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest zasadne w stosunku do wnioskodawcy.
Analiza uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wskazuje, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 61 § 3 p.p.s.a. WSA trafnie przyjął, że znaczna szkoda lub trudne do odwrócenia skutki, jakie mogą powstać w związku z wykonaniem wydanych w sprawie decyzji administracyjnych, należy oceniać w kontekście aktualnej sytuacji finansowej i majątkowej skarżącej. Nie ulega wątpliwości, że elementem takiej aktualnej sytuacji majątkowej może być również okoliczność, że w stosunku do wnioskodawcy toczą się postępowania egzekucyjne związane z wymierzeniem kar w innych postępowaniach administracyjnych. W tym miejscu należy zauważyć, że skarżąca we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji przedłożyła informację (w postaci wskazania konkretnych decyzji Dyrektora Izby Celnej w W. k. 12 akt sądowych), iż przeciwko niej prowadzone są również inne postępowania dotyczące kar pieniężnych.
Chodziło o kary w wysokości od [...] zł. Jednakże co istotne dla dalszych rozważań skarżąca nie przedłożyła do wniosku (jak i do zażalenia) ww. decyzji administracyjnych celem uprawdopodobnienia swego twierdzenia. Powyższe uniemożliwia ocenę, czy względem skarżącej toczą się postępowania zmierzające do wyegzekwowania ww. kwot i czy w rezultacie wpływają one na sytuację materialną skarżącej skutkującą zastosowaniem względem spółki ochrony tymczasowej.
W niniejszej sprawie wniosek o wstrzymanie wykonania dotyczył decyzji w przedmiocie wymierzenia skarżącej spółce kary pieniężnej w wysokości [...] zł.
W zaskarżonym postanowieniu Sąd I instancji uznał, że wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji nie mógł zostać uwzględniony, bowiem skarżąca spółka nie przedstawiła żadnych dowodów na poparcie twierdzeń zawartych w tym wniosku, ani nie udokumentowała w żaden sposób swojej aktualnej sytuacji majątkowej. Podał też, że załączone do wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji dokumenty, tj. bilans oraz rachunek zysków i strat, nie są wiarygodne. Powyższe z tego względu, że nie zawierają one oznaczenia podmiotu, którego sytuację finansową obrazują ani oznaczenia osoby, która je sporządziła.
Nie można zatem stwierdzić, iż wykazana w nich strata jest stratą strony skarżącej. Brak wiarygodnych dokumentów uniemożliwił WSA dokonanie oceny, czy w istocie skarżącej grozi niewypłacalność i spirala zadłużenia, którymi uzasadniła swój wniosek. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, dokonana przez Sąd I instancji ocena jest prawidłowa.
Przede wszystkim podkreślić należy, że wykonanie aktu administracyjnego nakładającego na stronę obowiązek uiszczenia należności pieniężnej tylko w wyjątkowych przypadkach jest źródłem niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub powstania trudnych do odwrócenia skutków. Zapłata oznaczonej w takim akcie należności ma charakter odwracalny (tak też postanowienie NSA z dnia 16 października 2015 r., II GZ 587/15). W przypadku uchylenia zaskarżonego do sądu administracyjnego aktu uiszczona należność podlega zwrotowi. Z tej też przyczyny strona domagająca się wstrzymania wykonania aktu nakładającego obowiązek zapłaty należności pieniężnej obowiązana jest wykazać, że występują szczególne okoliczności uzasadniające uwzględnienie jej wniosku. To strona - chcąc skorzystać z wyjątku od zasady, że wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu - powinna wraz z wnioskiem o wstrzymanie wykonania aktu przedstawić sądowi nie tylko argumenty, ale i stosowne dokumenty na ich poparcie, wskazujące że w sprawie istnieje niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.
Sąd administracyjny nie ma natomiast instrumentów prawnych do samodzielnego ustalania sytuacji majątkowej strony, które to ustalenie jest niezbędne przy ocenie, czy wykonanie zaskarżonego aktu może spowodować w danym przypadku skutki, o jakich mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. (tak też postanowienie NSA z dnia 27 listopada 2015 r., II GZ 755/15).
W dacie wydania orzeczenia Sądu I instancji w aktach niniejszej sprawy nie było dokumentów, które uprawdopodabniałyby oświadczenie zawarte we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Dyrektora Izby Celnej w W., że wykonanie tej decyzji (tj. uiszczenie kary pieniężnej w wysokości [...] zł) przed rozpoznaniem skargi doprowadzi do utraty płynności finansowej skarżącej spółki. W szczególności, strona wnioskująca o zastosowanie ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, nie przedstawiła dokumentów obrazujących jej aktualną kondycję finansową. Jak trafnie zaznaczył WSA bilans oraz rachunek zysków i strat, nie zawierały oznaczenia podmiotu, którego sytuację finansową obrazują ani oznaczenia osoby, która je sporządziła. Z tych też względów Sąd I instancji nie mógł stwierdzić, iż wykazana w ww. dokumentach strata jest startą skarżącej Spółki. Bez tego rodzaju dokumentacji Sąd I instancji nie mógł rzetelnie ocenić, czy w kontekście aktualnej sytuacji finansowej strony wykonanie zaskarżonej decyzji - nawet przy uwzględnieniu obowiązku poniesienia kar nałożonych na spółkę w innych postępowaniach - może doprowadzić do wyrządzenia jej szkody, która byłaby znaczna lub może spowodować skutki, które byłyby nieodwracalne. Takiej oceny nie może dokonać również Naczelny Sąd Administracyjny albowiem ww. dokumenty nie zostały przedłożone do zażalenia.
W tym kontekście NSA zwraca jedynie uwagę, że zgodnie z art. 61 § 4 p.p.s.a. postanowienia w sprawie wstrzymania aktu lub czynności sąd może zmienić lub uchylić w każdym czasie w razie zmiany okoliczności. Strona może zatem złożyć wniosek o zmianę zaskarżonego postanowienia Sądu I instancji, jeśli wykaże, że doszło do zmiany okoliczności związanych z kwestią wstrzymania wykonania decyzji organu administracji.
Ze wskazanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., oddalił zażalenie.
Na uwzględnienie nie zasługuje zawarte w zażaleniu żądanie zasądzenia kosztów postępowania. Stosownie do art. 209 p.p.s.a. wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, 203 i 204 p.p.s.a. Brak jest zatem podstaw do orzekania w tym zakresie w innych orzeczeniach. Przepis art. 197 § 2 p.p.s.a. nie zawiera odesłania do odpowiedniego stosowania przepisów o zwrocie kosztów postępowania między stronami w postępowaniu zażaleniowym (por. M. Niezgódka-Medek [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 527).