Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. postanowieniem z dnia 3 listopada 2015 r. o sygn. akt V SA/Wa 3474/15, działając na podstawie art. 61 § 3 i § 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. − Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), nie uwzględnił wniosku W. sp. z o.o. w W., odmawiając wstrzymania wykonania zaskarżonej przez tę spółkę decyzji Dyrektora Izby Celnej w W. z dnia [...] czerwca 2015 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Naczelnika Urzędu Celnego w P. z dnia [...] kwietnia 2015 r. o wymierzeniu skarżącej kary pieniężnej za urządzanie gier na automatach poza kasynem gry.
I
W uzasadnieniu postanowienia Sąd I instancji stwierdził, że W. Sp. z o.o. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. zawarła wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Naczelnika Urzędu Celnego w P. Wskazała że istnieje wysokie ryzyko utraty płynności finansowej przez spółkę oraz wyrządzenia znacznej i nieodwracalnej szkody na skutek ewentualnego wykonania zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Spółka stwierdziła również, że brak wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji i prowadzenie ewentualnego postępowania egzekucyjnego spowoduje, iż będzie zmuszona zamknąć prowadzoną przez siebie działalność gospodarczą, co w istocie rzeczy doprowadzić może do jej niewypłacalności. Brak środków finansowych może spowodować, iż popadnie ona w spiralę zadłużenia, co w sposób oczywisty będzie samo w sobie trudne do odwrócenia. We wniosku strona przedstawiła wykaz prowadzonych wobec niej postępowań dotyczących wymierzenia kar pieniężnych.
Zdaniem Sądu I instancji, spółka nie wykazała, że wykonanie wydanych w sprawie decyzji administracyjnych obu instancji mogłoby wyrządzić jej znaczną szkodę lub spowodować trudne do odwrócenia skutki, ponieważ wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji, nie został dostatecznie uzasadniony. Jedynie ogólnikowo stwierdzono, że w sprawie istnieje wysokie ryzyko utraty płynności finansowej przez skarżącą oraz wyrządzenia znacznej i nieodwracalnej szkody na skutek ewentualnego wykonania decyzji obu instancji. Skarżąca nie podała żadnych danych wskazujących na wysokość osiąganych z działalności gospodarczej przychodów oraz dochodów (ewentualnie strat). Nie przedstawiła przy tym żadnych dokumentów źródłowych obrazujących sytuację finansową spółki oraz potwierdzających możliwość zaistnienia okoliczności wskazanych w uzasadnieniu wniosku. Z powodu braku wiarygodnych dokumentów Sąd I instancji nie miał zatem możliwości dokonania oceny, czy w istocie skarżącej grozi niewypłacalność i spirala zadłużenia, którymi uzasadniła złożony wniosek.
Ponadto WSA podniósł, że w sytuacji ewentualnego uwzględnienia skargi, istnieje oczywista możliwość zwrotu skarżącej kwoty pieniężnej orzeczonej w skarżonej decyzji. W ocenie WSA, skarżąca nie wykazała zatem zaistnienia okoliczności, które mogłyby spowodować niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody czy spowodowania trudnych do przezwyciężenia skutków.
II
Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła W. sp. z o.o. Zaskarżyła to orzeczenie w całości i wniosła o zmianę zaskarżonego postanowienia i wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Dyrektora Izby Celnej w W. ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W obu wskazanych przypadkach spółka wniosła o zasądzenie kosztów postępowania zażaleniowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto wniesiono również o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia do czasu rozstrzygnięcia zażalenia, zgodnie z art. 196 p.p.s.a.
Spółka zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że w sprawie brak jest przesłanek uzasadniających wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.
W uzasadnieniu zażalenia podniesiono, że dokumentem obrazującym niekorzystną sytuację finansową skarżącej jest załączone już do skargi sprawozdanie finansowe wraz z bilansem i rachunkiem zysków i strat. Ponadto wnosząca zażalenie stwierdziła, że w przepisie art. 61 § 3 chodzi o skutki o charakterze potencjalnym, wobec czego nie jest wymagane, aby te skutki w istocie wystąpiły. Przepis wymaga bowiem jedynie zagrożenia ich wystąpienia. Zdaniem skarżącej, wykazana przez nią stosownymi dokumentami strata z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej i związana z tym realna groźba utraty płynności finansowej, a także zagrożenia płynące z innych toczących się postępowań sądowoadministracyjnych, dają pełną podstawę do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Powołując się na dane odnoszące się do swojej płynności finansowej, spółka wskazała na ryzyko wystąpienia znacznej szkody oraz niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w postaci daleko idących negatywnych komplikacji wobec problemów związanych z dalszym prowadzeniem działalności gospodarczej.
III
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zażalenie nie znajduje usprawiedliwionych podstaw.
W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zgłoszony przez spółkę wniosek o wstrzymanie na podstawie art. 196 p.p.s.a. wykonania zaskarżonego postanowienia do czasu rozstrzygnięcia postępowania zażaleniowego, nie jest rozpatrywany przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zgodnie bowiem z art. 196 p.p.s.a. Wojewódzki sąd administracyjny może wstrzymać wykonanie zaskarżonego postanowienia do czasu rozstrzygnięcia zażalenia. O wstrzymaniu wykonania postanowienia decyduje Sąd I instancji przed przekazaniem akt sądowi kasacyjnemu. Wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia w obecnej chwili nie może zatem odnieść zamierzonego skutku. Naczelny Sąd Administracyjny niniejszym postanowieniem wydanym w postępowaniu zażaleniowym, rozpoznał więc zażalenie (tak też NSA w postanowieniu z dnia 3 września 2015 r., I FZ 290/15).
Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Oznacza to, że chodzi o taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego bądź wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu. Wprowadzona w omawianym przepisie ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi wyjątek od zasady wynikającej z art. 61 § 1 p.p.s.a., w myśl której wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności.
Skoro Sąd I instancji orzeka o wstrzymaniu aktu lub czynności na wniosek skarżącego, to na wnioskodawcy spoczywa obowiązek uzasadnienia wniosku, tak aby przekonać sąd do zasadności zastosowania ochrony tymczasowej. Dla wykazania, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków nie jest wystarczające samo subiektywne stwierdzenie strony. Uzasadnienie takiego wniosku powinno odnosić się do konkretnych okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest zasadne w stosunku do wnioskodawcy.
Analiza uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wskazuje, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 61 § 3 p.p.s.a. WSA trafnie przyjął, że znaczną szkodę lub trudne do odwrócenia skutki, jakie mogą powstać w związku z wykonaniem wydanych w sprawie decyzji administracyjnych, należy oceniać w kontekście aktualnej sytuacji finansowej i majątkowej strony skarżącej. Nie ulega wątpliwości, że elementem takiej aktualnej sytuacji majątkowej może być również okoliczność, że w stosunku do wnioskodawcy toczą się inne postępowania administracyjne, dotyczące wymierzenia kar pieniężnych. W tym miejscu należy zauważyć, że skarżąca we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji przedłożyła informację (w postaci wskazania konkretnych decyzji Dyrektora Izby Celnej w W. i w T.), iż przeciwko niej prowadzone są również inne postępowania dotyczące kar pieniężnych. Mimo to nie przedłożyła tych decyzji celem uprawdopodobnienia swego twierdzenia.
Powyższe uniemożliwia ocenę, czy ww. decyzje są ewentualnie w toku postępowania egzekucyjnego oraz na jakim to ostatnie jest etapie i czy w rezultacie tak prowadzone postępowania wobec skarżącej spółki wpływają na jej sytuację materialną. Ponadto, spółka w ogóle nie przedłożyła bilansu oraz rachunku zysków i strat, o którym mówi w uzasadnieniu zażalenia.
W niniejszej sprawie wniosek o wstrzymanie wykonania dotyczył decyzji w przedmiocie wymierzenia skarżącej spółce kary pieniężnej w wysokości 12 000 zł.
W zaskarżonym postanowieniu Sąd I instancji uznał, że wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji nie mógł zostać uwzględniony, bowiem skarżąca spółka nie przedstawiła żadnych dowodów na poparcie twierdzeń w nim zawartych, ani nie udokumentowała w żaden sposób swojej aktualnej sytuacji majątkowej. Brak wiarygodnych dokumentów uniemożliwił WSA dokonanie oceny, czy w istocie skarżącej grozi niewypłacalność i spirala zadłużenia, którymi uzasadniła swój wniosek. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, dokonana przez Sąd I instancji ocena jest prawidłowa.
Przede wszystkim podkreślić należy, że wykonanie aktu administracyjnego nakładającego na stronę obowiązek uiszczenia należności pieniężnej tylko w wyjątkowych przypadkach jest źródłem niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub powstania trudnych do odwrócenia skutków. Zapłata oznaczonej w takim akcie należności ma charakter odwracalny. W przypadku uchylenia zaskarżonego do sądu administracyjnego aktu, uiszczona należność podlega zwrotowi. Z tej też przyczyny strona domagająca się wstrzymania wykonania aktu nakładającego obowiązek zapłaty należności pieniężnej obowiązana jest wykazać, że występują szczególne okoliczności uzasadniające uwzględnienie jej wniosku. To strona - chcąc skorzystać z wyjątku od zasady, że wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu - powinna wraz z wnioskiem o wstrzymanie wykonania aktu przedstawić sądowi nie tylko argumenty, ale i stosowne dokumenty na ich poparcie, wskazujące że w sprawie istnieje niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.
Sąd administracyjny nie ma natomiast instrumentów prawnych do samodzielnego ustalania sytuacji majątkowej strony, które to ustalenie jest niezbędne przy ocenie, czy wykonanie zaskarżonego aktu może spowodować w danym przypadku skutki, o jakich mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a.
W dacie wydania orzeczenia Sądu I instancji, w aktach niniejszej sprawy nie było dokumentów, które uprawdopodabniałyby oświadczenie zawarte we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Dyrektora Izby Celnej, że wykonanie tej decyzji (tj. uiszczenie kary pieniężnej w wysokości 12 000 zł) przed rozpoznaniem skargi doprowadzi do utraty płynności finansowej skarżącej spółki. W szczególności, strona wnioskująca o zastosowanie ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie przedstawiła dokumentów obrazujących jej aktualną kondycję finansową. Bez tego rodzaju dokumentacji Sąd I instancji nie mógł rzetelnie ocenić, czy w kontekście aktualnej sytuacji finansowej strony wykonanie zaskarżonej decyzji organu - nawet przy uwzględnieniu obowiązku poniesienia tego rodzaju kar nałożonych na spółkę w innych postępowaniach - może doprowadzić do wyrządzenia jej szkody, która byłaby znaczna lub może spowodować skutki, które byłyby nieodwracalne.
NSA zauważa, że wnosząca zażalenie skarżąca nie wskazała żadnych nowych okoliczności, nieujawnionych przed WSA, które mogłyby spowodować przyznanie jej ochrony tymczasowej. Dokumentacja odnosząca się do sytuacji finansowej strony nie została bowiem dołączona do zażalenia. W tym kontekście NSA zwraca jedynie uwagę, że zgodnie z treścią art. 61 § 4 p.p.s.a. postanowienia w sprawie wstrzymania aktu lub czynności sąd może zmienić lub uchylić w każdym czasie w razie zmiany okoliczności. Strona może zatem złożyć wniosek o zmianę zaskarżonego postanowienia Sądu I instancji, jeśli wykaże, że doszło do zmiany okoliczności związanych z kwestią wstrzymania wykonania decyzji organu administracji.
Ze wskazanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., oddalił zażalenie.