Uzasadnienie
Komisarz Wyborczy w Ostrołęce II 3 stycznia 2024 r. wydał postanowienie w sprawie podziału Gminy Zatory na okręgi wyborcze, ustalenia ich granic, numerów oraz liczby radnych wybieranych w każdym okręgu. Podstawę prawną postanowienia stanowił art. 419 § 2 w zw. z art. 419 § 2a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2023 r., poz. 2408).
8 stycznia 2024 r. Grupa Wyborców Gminy Zatory złożyła za pośrednictwem Komisarza Wyborczego skargę na powyższe postanowienie, zarzucając mu naruszenie art. 419 oraz art. 419 w zw. z art. 417 Kodeksu wyborczego. W skardze wskazano, że wnoszą ją mieszkańcy gminy Zatory. Skarga została podpisana przez 52 osoby z których - zgodnie z informacją Komisarza Wyborczego - co najmniej 15 osób posiadająca prawa wyborcze.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że nowy podział gminy Zatory na okręgi wyborcze jest dla jej mieszkańców dużym zaskoczeniem. Nikt w gminie nie informował mieszkańców o zamiarze zmian w podziale gminy na okręgi wyborcze. Temat nowych okręgów wyborczych nie był także omawiany na posiedzeniach Rady Gminy lub jej komisji, nie byli też informowani o zamiarach zmian sołtysi ani rady sołeckie. Podnieśli, że dotychczasowy podział na okręgi wyborcze funkcjonował przez wiele kadencji - od wyborów samorządowych w 2018 r. nie nastąpiły też istotne zmiany w zakresie liczby mieszkańców w poszczególnych okręgach. Przy dotychczasowym podziale gminy na okręgi wyborcze duże jednostki pomocnicze /sołectwa/ miały 7 przedstawicieli - radnych w Radze gminy, natomiast małe jednostki pomocnicze /sołectwa/, których jest większość, miały 8 radnych. Obecny zaś podział na okręgi powoduje, że z największych sołectw będzie wybieranych 9 radnych, zaś z 20 małych sołectw będzie wybieranych zaledwie 6 radnych.
Następnie wskazano, że termin w jakim postanowienie zostało ogłoszone praktycznie uniemożliwia radzie gminy podjęcia uchwały o zaskarżeniu postanowienia komisarze wyborczego. Większość mieszkańców gminy Zatory uważa, że nowy podział w tak krótkim czasie przed wyborami samorządowymi ma na celu wyeliminowanie niektórych kandydatów, zmieniając im granice okręgów wyborczych.
W odpowiedzi na skargę Komisarz Wyborczy wniósł o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, że Gmina Zatory składa się z 34 sołectw. Jednolita norma przedstawicielstwa wynosi 321,400. Sołectwo Pniewo (1,548) musiało zostać podzielone na dwa jednomandatowe okręgi wyborcze. W dotychczasowym podziale sołectwo Pniewo było wprawdzie podzielone na dwa okręgi wyborcze tj. nr 10 i 11 - jednakże okręg wyborczy nr 11 obejmował poza częścią sołectwa Pniewo także sołectwa Lemany i Pniewo Kolonia, co stanowiło naruszenie art. 417 § 2 Kodeksu wyborczego zgodnie z którym nie można tworzyć okręgów wyborczych składających się z jednostki pomocniczej gminy i części innej jednostki pomocniczej gminy. Konieczność dokonania ww. zmiany spowodowała zmiany kształtu innych okręgów wyborczych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga jest zasadna, jednakże nie wszystkie zarzuty w niej zawarte zasługują na uwzględnienie.
Za bezzasadne uznać należy zarzuty skargi w zakresie terminu zaskarżenia postanowienia, terminu dokonania zmian w okręgach wyborczych jak i braku przeprowadzenia konsultacji przed wydaniem zaskarżonego postanowienia.
Co do kwestii terminu zaskarżenia przedmiotowego postanowienia, wyjaśnić należy, że wynika on z treści art. 420 § 1 Kodeksu wyborczego. Stosownie do tego przepisu na postanowienie komisarza wyborczego w sprawach okręgów wyborczych zainteresowanej radzie gminy, a także wyborcom w liczbie co najmniej 15, przysługuje prawo wniesienia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego w terminie 3 dni od daty podania do publicznej wiadomości postanowienia, o którym mowa w art. 419 § 4.
Odnosząc się zaś do zarzutu dotyczącego terminu dokonania zmian w podziale na okręgi wyborcze zwrócić należy uwagę, że stosownie do treści art. 421 § 1 Kodeksu wyborczego zmiany granic okręgów wyborczych mogą być dokonywane najpóźniej na 3 miesiące przed upływem kadencji, jeżeli konieczność taka wynika ze zmiany w podziale terytorialnym państwa, zmiany granic jednostek pomocniczych gminy, zmiany liczby mieszkańców danej gminy, zmiany liczby radnych w radzie gminy lub zmiany liczby radnych wybieranych w okręgach wyborczych. W konsekwencji przyjąć należy, że w przypadku kadencji kończącej się 30 kwietnia 2024 r. zmiana może zostać dokonana do 30 stycznia 2024 r.
W zakresie podnoszonej w skardze kwestii braku przeprowadzenia konsultacji wskazać należy, że z akt niniejszej sprawy wynika, że Komisarz Wyborczy przy piśmie z 21 grudnia 2023 r. przesłał Wójtowi Gminy Zatory, w trybie roboczych konsultacji, projekt zmian w okręgach wyborczych. Wójt Gminy Zatory w piśmie z 27 grudnia 2023 r. poinformował zaś, że nie wnosi uwag do projektu postanowienia Komisarza Wyborczego w Ostrołęce II w sprawie podziału Gminy Zatory. Tym samym uznać należy, że Komisarz wyborczy wykonał wytyczne z pkt 15 Państwowej Komisji Wyborczej z 27 marca 2023 r., zgodnie z którymi zaleca się, aby projekty zmian w podziale na okręgi wyborcze były opracowywane w trybie roboczych konsultacji, w zależności od rodzaju jednostki samorządu terytorialnego, z wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta), starostą albo marszałkiem województwa.
W konsekwencji uznać należy, że powyższe zarzuty nie mogły stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia.
Podstawą do uchylenia postanowienia z 3 stycznia 2024 r. stanowiło natomiast naruszenie przez Komisarza wyborczego art. 419 § 1 Kodeksu wyborczego.
Stosownie do art. 419 § 1 Kodeksu wyborczego podział na okręgi wyborcze jest stały, z zastrzeżeniem art. 421. Wedle zaś art. 419 § 2 Kodeksu wyborczego podział na okręgi wyborcze, ich granice i numery oraz liczbę radnych wybieranych w każdym okręgu ustala komisarz wyborczy według jednolitej normy przedstawicielstwa obliczonej przez podzielenie liczby mieszkańców gminy przez liczbę radnych wybieranych do danej rady, z uwzględnieniem art. 417 i następujących zasad: 1) ułamki liczby mandatów wybieranych w okręgu wyborczym równe lub większe od 1/2, jakie wynikają z zastosowania normy przedstawicielstwa, zaokrągla się w górę do liczby całkowitej;
2) jeżeli w wyniku postępowania, o którym mowa w pkt 1, liczba radnych wybieranych w okręgach przewyższa liczby wynikające z art. 373 i art. 418 § 2, mandaty nadwyżkowe odejmuje się w tych okręgach wyborczych, w których norma przedstawicielstwa jest najmniejsza; w przypadku gdy liczba mandatów jest mniejsza od wynikającej z art. 373 i art. 418 § 2, dodatkowe mandaty przydziela się tym okręgom wyborczym, w których norma przedstawicielstwa jest największa.
Powyższy przepis niewątpliwie wyraża zasadę stałości podziału gminy na okręgi wyborcze. Celem tej zasady jest ograniczenie możliwości wpływania na wynik wyborów przez zmianę granic okręgów wyborczych. Proceder ten, określany w praktyce mianem "gerrymanderingu" (por. M. Pierzgalski, Gerrymandering, czyli manipulowanie strukturą granic okręgów wyborczych, Studia Socjologiczne 2015, nr 3, s. 7), podważa zasadę zaufania do działań organów władzy publicznej (art. 2 Konstytucji RP) oraz zasadę równości wyborów (art. 169 ust. Konstytucji RP). Stąd też każda zmiana granic okręgów wyborczych musi mieć wyraźną podstawę prawną i w sposób przekonujący wynikać z okoliczności danej sprawy. W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zwracano też uwagę, że w sytuacji wystąpienia przesłanek do zmiany granic okręgów wyborczych podejmowane środki powinny być proporcjonalne i w największym możliwym stopniu dążyć do zachowania stałości podziału na okręgi wyborcze (por. wyroki NSA z: 13 sierpnia 2018 r., II OSK 2338/18; 27 grudnia 2023 r., II OKW 2/23).
Zgodnie z art. 417 Kodeksu wyborczego okręg wyborczy obejmuje część obszaru gminy (§ 1). W gminach na terenach wiejskich okręgiem wyborczym jest jednostka pomocnicza gminy. Jednostki te łączy się w celu utworzenia okręgu lub dzieli się na dwa lub więcej okręgów wyborczych, jeżeli wynika to z konieczności zachowania jednolitej normy przedstawicielstwa (§ 2). Jednostkę pomocniczą gminy dzieli się na dwa lub więcej okręgów wyborczych również wtedy, gdy w gminie liczącej do 20 000 mieszkańców liczba radnych wybieranych w danej jednostce pomocniczej byłaby większa niż 1 (§ 3 pkt 1).
Analiza treści normatywnej art. 417 § 2 Kodeksu wyborczego prowadzi do wniosku, że nie powinno się tworzyć okręgów wyborczych składających się z jednostki pomocniczej gminy i części innej jednostki.
Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że Komisarz Wyborczy był niewątpliwie zobowiązany do dokonania zmian w zakresie granic okręgów wyborczych w Gminie Zatory z uwagi na naruszenie art. 417 § 2 Kodeksu wyborczego. Sołectwo Pniewo, z uwagi, iż jego norma przedstawicielstwa wynosi 1,548, winna być podzielona na dwa jednomandatowe okręgi wyborcze. W dotychczasowym podziale taki podział obowiązywał – sołectwo to było bowiem podzielone na dwa okręgi wyborcze tj. nr 10 i 11. Jednakże zwrócić należy uwagę, że okręg wyborczy nr 11 poza częścią sołectwa Pniewo obejmował także dwa sołectwa, tj. Lemany oraz Pniewo Kolonia, tym samym koniecznym stało się dokonania zmian w tym okręgu wyborczym. Wyłączenie z okręgu wyborczego nr 11 sołectwa Lemany i Pniewo Kolonia w oczywisty sposób determinowała konieczność także zmiany granic innych okręgów wyborczych, jednakże wprowadzone tych zmian powinno wynikać wprost z akt sprawy i być przekonująco uzasadnione przez komisarza wyborczego.
Tymczasem, ani z zaskarżonego postanowienia, ani z odpowiedzi na skargę nie wynika, dlaczego w wyniku wyłączenia sołectwa Lemany i Pniewo Kolonia z okręgu wyborczego nr 11, dokonano kolejnych przesunięć pomiędzy pozostałymi okręgami, tj. nr 6, 8, 9 i 13. Zwrócić należy uwagę, że nowy podział polegał m.in. na powstaniu zupełnie nowego kształtu okręgu nr 8, który już nie obejmuje sołectwa Ciski i Dębiny, ale obejmuje sołectwa Lemany, Pniewo Kolonia oraz Lutobrok-Folwark. O ile zasadnym było przesunięcie sołectwa Lemany i Pniewo Kolonia do innego okręgu wyborczego, to w niniejszej sprawie brak jest wyjaśnienia, dlaczego Komisarz Wyborczy za zasadne uznał przesunięcie także sołectwa Lutobrok-Folbrak do okręgu nr 8, które dotychczas znajdowało się w okręgu nr 13 łącznie z sołectwem Lutobrok. Nie odniósł się także bezpośrednio do celowości dołączenia sołectwa Ciski do okręgu nr 9 oraz sołectwa Dębiny do okręgu wyborczego nr 6. W odpowiedzi na skargę ograniczył się jedynie do wskazania, że konieczność dokonania zmiany w okręgu wyborczym nr 11 spowodowała zmiany kształtu innych okręgów wyborczych.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, z przewidzianej w art. 419 § 1 Kodeksu wyborczego zasady stałości podziału gminy na okręgi wyborcze, interpretowanej w świetle zasady pewności prawa oraz zasady proporcjonalności (art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), wynika obowiązek szczegółowego i przekonującego uzasadnienia przez komisarza wyborczego, że w sprawie zachodziła prawnie uzasadniona konieczność każdej, nawet niewielkiej, zmiany granic okręgów wyborczych. W realiach niniejszej sprawy obowiązek ten nie został spełniony w odniesieniu do innych zmian, niż te polegające na przesunięciu sołectwa Lemany oraz sołectwa Pniewo Kolonia do innego okręgu wyborczego.
Rozpoznając sprawę ponownie Komisarz Wyborczy będzie miał na uwadze powyższą ocenę prawną. Z oceny tej wynika, że organ wydając nowe postanowienie w sprawie okręgów wyborczych dokonana tylko takich zmian w zakresie granic okręgów wyborczych, które są konieczne do doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Każda zmiana granic okręgów wyborczych, nawet jeżeli dotyczy tylko niewielkich przesunięć pomiędzy sąsiednimi okręgami, musi być natomiast szczegółowo uzasadniona z wykazaniem, że jej dokonanie jest konieczne z uwagi na wymóg z art. 417 § 2 Kodeksu wyborczego lub zajście okoliczności wskazanych w art. 421 § 1 Kodeksu wyborczego.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 420 § 1 i 3 w zw. art. 419 § 1 oraz art. 421 § 1 Kodeksu wyborczego, orzeczono jak w sentencji.