Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia 11 stycznia 2024 r., Nr 13/2024, Komisarz Wyborczy w Ostrołęce II, na podstawie art. 419 § 2 w zw. z art. 419 § 2a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2023 r. poz. 2408), zwanej dalej "K.w.", dokonał podziału Gminy Świercze na okręgi wyborcze, ustalenia ich granic i numerów oraz liczby radnych wybieranych w każdym okręgu wyborczym, a także wskazał, że numery okręgów wyborczych, granice oraz liczby radnych wybieranych w okręgach określa załącznik do postanowienia. Z tego załącznika wynika, że podział Gminy Łyse nastąpił na 15 okręgów wyborczych w ramach wyszczególnionych sołectw. Liczba radnych wybieranych w okręgu wynosi 1, co w ramach 15 okręgów daje łącznie 15 radnych.
Skargę na ww. postanowienie wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego Rada Gminy Świercze, powołując się na treść art. 421 § 1 K.w. i wskazując, że żadna z przesłanek terytorialnych, czy zmiany wybieranych radnych wskazana w Kodeksie wyborczym nie zaistniała, jedynie zmiany demograficzne uzasadniają ewentualne przesunięcia czy modyfikacje, ale w Gminie Świercze nie doszło do tak radykalnych zmian demograficznych, aby Komisarz Wyborczy ingerował w układ okręgów wyborczych w Gminie Świercze. Nadto nie wzięto pod uwagę żadnych argumentów przedstawionych przez Wójta Gminy w ramach konsultacji projektu postanowienia w sprawie podziału Gminy Świercze na okręgi wyborcze.
W ocenie Rady Gminy Świercze, dotychczasowy podział Gminy na okręgi wyborcze (tj. dokonany uchwałą Nr 108/XIX/2012 Rady Gminy Świercze z dnia 25 października 2012 r. w sprawie podziału Gminy Świercze na okręgi wyborcze, ustalenia ich granic i numerów oraz liczby radnych wybieranych w każdym okręgu wyborczym) nie narusza normy przedstawicielstwa. Dotychczasowy podział gminy na okręgi obowiązujący od 2002 roku uwzględnia uwarunkowania przestrzenne, komunikacyjne i historyczne. Wszystkie okręgi są jednomandatowe, we wszystkich zachowana jest norma przedstawicielstwa.
Ponadto w wyniku dokonanych zmian dojdzie do zwiększenia odległości do komisji wyborczych i zmianę obwodów głosowania, co może wpłynąć na obniżenie frekwencji. Trudno też określić czym kierował się Komisarz Wyborczy tworząc okręg nr 7 obejmujący sołectwo Wyrzyki, aktualnie zamieszkane przez 152 osoby, co jest poniżej normy przedstawicielstwa 0,495. To z kolei spowodowało utworzenie nowego okręgu nr 5 obejmujący pięć sołectw: Gaj, Godacze, Pękale, Bylice, Sulkowo o dużym obszarze i różnych uwarunkowaniach społecznych i normie przedstawicielstwa 1,455, czyli jeszcze wyższej niż w dotychczasowym okręgu nr 3 obejmującym min Świercze-Siółki (1,438); jednocześnie Komisarz jest niekonsekwentny pozostawiając sąsiadujące w okręgu nr 4 dwa sołectwa Klukówek i Klukowo, gdzie Klukowo zamieszkują 194 osoby.
W odpowiedzi na skargę Komisarz Wyborczy w Ostrołęce II wniósł o jej oddalenie w całości.
Organ wyborczy wskazał, że zgodnie z art. 419 § 1 K.w. podział gminy na okręgi wyborcze jest stały. Zasada ta podlega wyłączeniu jeżeli dotychczasowy podział jest niezgody z przepisami Kodeksu wyborczego. Taka sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie. Dotychczas obowiązujący podział Gminy Świercze dokonany ww. uchwałą z 2012 r. naruszał art. 417 § 2 K.w. w następującym zakresie:
- 1. sołectwo Świercze (3,4766) podzielone zostało na trzy jednomandatowe okręgi wyborcze z tym, że do okręgu nr 3 dołączono sołectwo Świercze-Siółki (0,1993). Stanowiło to naruszenie art. 417 § 2 K.w., zgodnie z którym nie można tworzyć okręgów wyborczych składających się z jednostki pomocniczej gminy i części innej jednostki pomocniczej gminy;
- 2. sołectwo Kościesze (0,5853), mogące stanowić samodzielny okręg wyborczy połączono z sołectwem Sułkowo (0,3698) tworząc okręg wyborczy nr 6. Stanowiło to naruszenie art. 417 § 2 K.w., zgodnie z którym w gminach na terenach wiejskich okręgiem wyborczym jest jednostka pomocnicza gminy;
- 3. sołectwo Wyrzyki (0,5113), mogące stanowić samodzielny okręg wyborczy połączono z sołectwami Bylice i Pękale tworząc okręg wyborczy nr 7. Stanowiło to naruszenie art. 417 § 2 K.w., zgodnie z którym w gminach na terenach wiejskich okręgiem wyborczym jest jednostka pomocnicza gminy;
- 4. sołectwo Bruliny (0,7043), mogące stanowić samodzielny okręg wyborczy połączono z sołectwem Gołębie tworząc okręg wyborczy nr 14. Stanowiło to naruszenie art. 417 § 2 K.w., zgodnie z którym w gminach na terenach wiejskich okręgiem wyborczym jest jednostka pomocnicza gminy.
W tych warunkach organ wyborczy dostrzegł niezgodności z prawem w dotychczasowych okręgach wyborczych nr 3, 6, 7 i 14, co pociągnęło za sobą także dokonanie zmian w okręgach wyborczych nr 5, 11 i 13.
Przy swojej ocenie organ wyborczy uwzględnił dane z Centralnego Rejestru Wyborców wg stanu na 7 listopada 2023 r., przyjmując, że liczba mieszkańców Gminy Świercze wynosi 4664, co przy uwzględnieniu 15 mandatów, powoduje, że w niniejszej sprawie jednolita norma przedstawicielstwa wynosi 310,93.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga podlega uwzględnieniu.
Podstawą do uchylenia postanowienia z dnia 11 stycznia 2024 r. stanowiło natomiast naruszenie przez Komisarza wyborczego art. 419 § 1 w zw. z art. 417 § 2 Kodeksu wyborczego.
Zgodnie z art. 421 § 1 K.w. zmiany granic okręgów wyborczych mogą być dokonywane najpóźniej na 3 miesiące przed upływem kadencji, jeżeli konieczność taka wynika ze zmiany w podziale terytorialnym państwa, zmiany granic jednostek pomocniczych gminy, zmiany liczby mieszkańców danej gminy, zmiany liczby radnych w radzie gminy lub zmiany liczby radnych wybieranych w okręgach wyborczych.
Stosownie do art. 419 § 1 K.w. podział na okręgi wyborcze jest stały, z zastrzeżeniem art. 421. Wedle zaś art. 419 § 2 K.w. podział na okręgi wyborcze, ich granice i numery oraz liczbę radnych wybieranych w każdym okręgu ustala komisarz wyborczy według jednolitej normy przedstawicielstwa obliczonej przez podzielenie liczby mieszkańców gminy przez liczbę radnych wybieranych do danej rady, z uwzględnieniem art. 417 i następujących zasad: 1) ułamki liczby mandatów wybieranych w okręgu wyborczym równe lub większe od 1/2, jakie wynikają z zastosowania normy przedstawicielstwa, zaokrągla się w górę do liczby całkowitej;
2) jeżeli w wyniku postępowania, o którym mowa w pkt 1, liczba radnych wybieranych w okręgach przewyższa liczby wynikające z art. 373 i art. 418 § 2, mandaty nadwyżkowe odejmuje się w tych okręgach wyborczych, w których norma przedstawicielstwa jest najmniejsza; w przypadku gdy liczba mandatów jest mniejsza od wynikającej z art. 373 i art. 418 § 2, dodatkowe mandaty przydziela się tym okręgom wyborczym, w których norma przedstawicielstwa jest największa.
Powyższy przepis niewątpliwie wyraża zasadę stałości podziału gminy na okręgi wyborcze. Celem tej zasady jest ograniczenie możliwości wpływania na wynik wyborów przez zmianę granic okręgów wyborczych. Proceder ten, określany w praktyce mianem "gerrymanderingu" (por. M. Pierzgalski, Gerrymandering, czyli manipulowanie strukturą granic okręgów wyborczych, Studia Socjologiczne 2015, nr 3, s. 7), podważa zasadę zaufania do działań organów władzy publicznej (art. 2 Konstytucji RP) oraz zasadę równości wyborów (art. 169 ust. Konstytucji RP). Stąd też każda zmiana granic okręgów wyborczych musi mieć wyraźną podstawę prawną i w sposób przekonujący wynikać z okoliczności danej sprawy. W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zwracano też uwagę, że w sytuacji wystąpienia przesłanek do zmiany granic okręgów wyborczych podejmowane środki powinny być proporcjonalne i w największym możliwym stopniu dążyć do zachowania stałości podziału na okręgi wyborcze (por. wyroki NSA z: 13 sierpnia 2018 r., II OSK 2338/18; 27 grudnia 2023 r., II OKW 2/23).
Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi należy wskazać, że jest ona zasadna. Stosownie do art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym w skład rady wchodzą radni w liczbie piętnastu w gminach do 20 000 mieszkańców. W niniejszej sprawie liczba mieszkańców Gminy Świercze wynosi 4664. Ponadto zgodnie z art. 418 § 1 K.w. w każdym okręgu wyborczym tworzonym dla wyboru rady w gminie liczącej do 20 000 mieszkańców wybiera się 1 radnego. W tych warunkach zgodnie z art. 419 § 2 K.w. wymagane było dokonanie podziału ww. Gminy na 15 okręgów wyborczych według jednolitej normy przedstawicielstwa obliczonej przez podzielenie liczby mieszkańców gminy przez liczbę radnych wybieranych do danej rady, z uwzględnieniem art. 417 i stosownych zasad.
Zgodnie z art. 417 § 2 K.w. w gminach na terenach wiejskich okręgiem wyborczym jest jednostka pomocnicza gminy. Jednostki pomocnicze gminy łączy się w celu utworzenia okręgu lub dzieli się na dwa lub więcej okręgów wyborczych, jeżeli wynika to z konieczności zachowania jednolitej normy przedstawicielstwa. Należy zauważyć, że przepis art. 417 § 2 K.w. nie może mieć zastosowania do tworzenia okręgu wyborczego w sposób dowolny, a za taki należy uznać tworzenie okręgu wyborczego z jednostki pomocniczej gminy i części innej jednostki pomocniczej gminy. Z tego przepisu wynika jednoznacznie, że ustawodawca przewiduje, jako wyjątek w ściśle określonych w Kodeksie przypadkach, łączenie całych jednostek pomocniczych gminy oraz ich dzielenie na dwa lub więcej okręgów wyborczych. Nie jest zatem dopuszczalne łączenie jednostki pomocniczej gminy z częścią innej jednostki pomocniczej gminy, w sytuacji gdy nie jest to konieczne ze względu na liczbę mieszkańców i układ przestrzenny gminy (zob. wyrok NSA z dnia 11 października 2017 r., II OSK 2074/17). Wynika z tego, że nie można wykluczyć połączenia utworzonego okręgu wyborczego z całością innej jednostki pomocniczej gminy.
Z kolei jednolitą normę przedstawicielstwa oblicza się przez podzielenie liczby mieszkańców gminy przez liczbę radnych wybieranych do danej rady z uwzględnieniem zasad wynikających z art. 417 K.w. oraz m. in. zasady, zgodnie z którą ułamki liczby mandatów wybieranych w okręgu wyborczym równe lub większe od 1/2, jakie wynikają z zastosowania normy przedstawicielstwa, zaokrągla się w górę do liczby całkowitej (art. 419 § 2 pkt 1 K.w.).
Jak stanowi art. 419 § 1 K.w. podział gminy na okręgi wyborcze jest stały, z zastrzeżeniem możliwości dokonywania zmian w okręgu na podstawie art. 421 K.w., tj. zmiany te mogą być dokonywane najpóźniej na 3 miesiące przed upływem kadencji, jeżeli konieczność taka wynika ze zmiany w podziale terytorialnym państwa, zmiany granic jednostek pomocniczych gminy, zmiany liczby mieszkańców danej gminy, zmiany liczby radnych w radzie gminy lub zmiany liczby radnych wybieranych w okręgach wyborczych.
W takim stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy Komisarz Wyborczy w Ostrołęce II dla Gminy Świercze prawidłowo obliczył jednolitą normę przedstawicielstwa, która wyniosła 310,93. Norma ta w porównaniu z 2012 rokiem, kiedy wynosiła 320,13, uległa więc niewielkiej zmianie. Ponadto, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, aktualne dane dotyczące liczby mieszkańców w poszczególnych sołectwach Gminy Świercze i ustalona jednolita norma przedstawicielstwa nie miały wpływu na zaistnienie stanu, który uniemożliwiał dokonanie wyboru radnego w dotychczasowych okręgach wyborczych bądź spowodował konieczność zwiększenia ilości mandatów w ramach jednej z jednostek pomocniczych gminy. Z akt sprawy wynika, że dotychczasowe okręgi wyborcze przy uwzględnieniu aktualnej jednolitej normy przedstawicielstwa umożliwiają wybór po 1 mandacie, ponieważ odpowiadają regułom wynikającym z art. 419 § 2 K.w. Także dotychczasowe okręgi wyborcze, w tym okręgi nr 3, 6, 7 i 14 mieszczą się w granicach przelicznika mandatu od 0,5 do 1,49.
Natomiast norma art. 417 § 2 K.w. nie może być tak odczytywana, że do jednostki pomocniczej gminy mogącego stanowić "samodzielny" okręg wyborczy nie mogą być dołączane inne jednostki pomocnicze gminy, które z uwagi na zbyt małą liczę mieszkańców nie mogą stanowić "samodzielnego" okręgu wyborczego. Właśnie z uwagi na konieczność zachowania jednolitej normy przedstawicielstwa te mniejsze jednostki pomocnicze, ale jako całość mogą być łączone z innymi jednostkami pomocniczymi gminy. Jeżeli w wyniku takiego połączenia w dalszym ciągu mamy do czynienia z okręgiem wyborczym jednomandatowym (wg przelicznika od 0,5 do 1,49 – stosunek liczby mieszkańców w okręgu wyborczym do jednolitej normy przedstawicielstwa), to w omawianym zakresie nie można doszukać się naruszenia art. 417 § 2 K.w. Wydając zaskarżone postanowienie Komisarz Wyborczy nie wykazał zaś aby dotychczasowe dołączenie do okręgu wyborczego nr 3 (wchodzącego w skład sołectwa Świercze dzielącego się na trzy okręgi wyborcze) całego sołectwa Świercze-Siółki (o liczbie mieszkańców 62); do okręgu nr 6 całego sołectwa Sulkowo; do okręgu wyborczego nr 7 całego sołectwa Pękale; do okręgu wyborczego nr 14 całego sołectwa Gołębie – nie gwarantowało utworzenia jednomandatowych okręgów wyborczych wg ww. przelicznika.
Norma zawarta w art. 417 § 2 K.w. dotyczy bowiem tworzenia poszczególnych okręgów wyborczych, o ile zachowana jest jednolita norma przedstawicielstwa. Należy pamiętać, że zgodnie z pkt 3 załącznika nr 2 do uchwały Państwowej Komisji Wyborczej nr 17/2023 z dnia 27 marca 2023 r. w sprawie wytycznych dla komisarzy wyborczych dotyczących podziału jednostek samorządu terytorialnego na okręgi wyborcze i podziału gminy na stałe obwody głosowania (M. P. z 2023 r. poz. 320) jeżeli dotychczasowy podział gminy na stałe obwody głosowania ustalony uchwałą rady gminy albo postanowieniem komisarza wyborczego nie wymaga aktualizacji opisu ich granic, w tym uwzględnienia słownika TERYT, w podziale tym nie dokonuje się żadnych zmian. W takiej sytuacji komisarz wyborczy nie wydaje nowego postanowienia. Decyzja w tej sprawie musi jednak zostać poprzedzona szczegółową analizą.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, z przewidzianej w art. 419 § 1 K.w. zasady stałości podziału gminy na okręgi wyborcze, interpretowanej w świetle zasady pewności prawa oraz zasady proporcjonalności (art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), wynika obowiązek szczegółowego i przekonującego uzasadnienia przez komisarza wyborczego, że w sprawie zachodziła prawnie uzasadniona konieczność każdej, nawet niewielkiej, zmiany granic okręgów wyborczych. W realiach niniejszej sprawy obowiązek ten nie został spełniony w odniesieniu do dotychczasowych okręgów wyborczych nr 3, 6, 7, i 14, co w konsekwencji wymusiło dokonanie przez Komisarza Wyborczego zmian także w okręgach wyborczych nr 5, 11 i 13.
Rozpoznając sprawę ponownie Komisarz Wyborczy będzie miał na uwadze powyższą ocenę prawną. Z oceny tej wynika, że organ wydając ewentualne postanowienie w sprawie okręgów wyborczych dokona tylko takich zmian w zakresie granic okręgów wyborczych, które są konieczne do doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Każda zmiana granic okręgów wyborczych, nawet jeżeli dotyczy tylko niewielkich przesunięć pomiędzy sąsiednimi okręgami, musi być natomiast szczegółowo uzasadniona z wykazaniem, że jej dokonanie jest konieczne z uwagi na wymóg z art. 417 § 2 K.w. lub zajście okoliczności wskazanych w art. 421 § 1 K.w.
Nie mogła natomiast odnieść zamierzonego skutku argumentacja skargi odnosząca się do aktualnej liczby mieszkańców, na dzień 31 grudnia 2023 r. Zgodnie z pkt 10 załącznika nr 1 do ww. uchwały Państwowej Komisji Wyborczej do ustalenia, czy zachodzi konieczność dokonania zmian w podziale na okręgi wyborcze, komisarze wyborczy uwzględniają liczbę mieszkańców, na podstawie której wojewoda ustala liczbę radnych wybieranych do danej rady (sejmiku województwa), tj. liczbę mieszkańców, o której mowa w art. 373 § 2 Kodeksu wyborczego (w przypadku kadencji rozpoczynającej się w 2024 r. – według stanu na dzień 30 września 2023 r.).
Ponadto odwołanie się w skardze do kwestii historycznych dotyczących tego jak w przeszłości był dokonany podział Gminy Świercze na okręgi wyborcze, czy też kwestie odległościowe do komisji wyborczych, nie stanowią prawnej przesłanki, a tym samym tego rodzaju argumentacja nie zasługiwała na uwzględnienie.
Z tych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 420 § 1 i 3 w zw. art. 419 § 1 oraz art. 421 § 1 Kodeksu wyborczego, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.