Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 8 stycznia 2024 r., sygn. akt II OKW 9/24

Uzasadnienie

1. Komisarz Wyborczy w [...] (dalej: "Komisarz Wyborczy") postanowieniem z [...] grudnia 2023 r., nr [...], działając w trybie art. 419 § 2 w związku z art. 419 § 2a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2023 r. poz. 2408, dalej: "kodeks wyborczy"), dokonał podziału Gminy [...] na okręgi wyborcze, ustalił ich granice, numery oraz liczby radnych wybieranych w każdym okręgu.
2. Grupa Wyborców Gminy [...], tj. M. M., W. Z., K. Z., P. Z., A. Z., Z. Z., I. M., S. M., E. M., W. M., W. B., T. R., B. M., K. M., K. M., A. P., A. P., A. T., M. T., K. L., W. L., W. G., M. G., K. D., J. D., R. D., I. P., I. P., N. P., Z. R., T. R., R. R., A. D., M. D., K. D., K. P., H. P., E. Z., M. B., M. B., M. M., E. M., M. B., K. B., I. B., J. B., D. P., S. P., M. G., B. G., R. S., M. S., K. P., A. L., H. L., P. G., B. S., R. K., J. G., R. K., P. K., C. W., A. M., T. M., B. K., G. K., J. Z., K. K., M. K., W. K., R. K., M. K., D. S., D. S., M. G., A. G. i E. N. (dalej: "skarżący") wnieśli skargę na powyższe postanowienie, zarzucając mu naruszenie:

1. art. 419 § 1 w związku z art. 421 § 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 2408; dalej: "kodeks wyborczy") wyborczego poprzez brak ich zastosowania i dokonanie skarżonym postanowieniem podziału gminy [...] na "nowe" okręgi wyborcze, "nowe" ustalenie ich granic, "nowe" ustalenie ich numerów oraz "nowe" ustalenie liczby radnych wybieranych w każdym okręgu w sytuacji, kiedy czynności takie w zaistniałym stanie faktycznym nie powinny zostać dokonane,
2. art. 161 § 1 kodeksu wyborczego poprzez brak jego zastosowania i dokonanie skarżonym postanowieniem podziału gminy [...] na "nowe" okręgi wyborcze, "nowe" ustalenie ich granic, "nowe" ustalenie ich numerów oraz "nowe" ustalenie liczby radnych wybieranych w każdym okręgu w sposób sprzeczny z wiążącymi wytycznymi Państwowej Komisji Wyborczej zawartymi w uchwale nr [...] z dnia [...] marca 2023 r. w sprawie wytycznych dla komisarzy wyborczych dotyczących podziału jednostek samorządu terytorialnego na okręgi wyborcze i podziału gmin na stałe obwody głosowania, w tym w szczególności niezgodnie z pkt 4, 5, 10, 16, 18, 19, 20, 21, 22 i 23 załącznika nr 1, poprzez dokonanie podziału gminy [...] na "nowe" okręgi wyborcze, "nowe" ustalenie ich granic, "nowe" ustalenie ich numerów oraz "nowe" ustalenie liczby radnych wybieranych w każdym okręgu w sytuacji, kiedy nie zaistniała/nie wystąpiła konieczność zmiany granic okręgów wyborczych gminy [...] gdyż nie wystąpiła zmiana w podziale terytorialnym państwa, nie wystąpiła zmiana granic jednostek pomocniczych gminy [...], nie wystąpiła zmiana liczby mieszkańców gminy, nie wystąpiła zmiana liczby radnych w radzie gminy, nie wystąpiła też zmiana liczby radnych wybieranych w okręgach wyborczych,
3. art. 419 § 2 w związku z art. 419 § 2a kodeksu wyborczego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, co skutkowało błędnym przyjęciem, iż w danej sprawie możliwy jest podział gminy [...] na "nowe" okręgi wyborcze, "nowe" ustalenie ich granic, "nowe" ustalenie ich numerów oraz "nowe" ustalenie liczby radnych wybieranych w każdym okręgu w sytuacji, kiedy nie zaistniała/nie wystąpiła konieczność/zasadność zmiany granic okręgów wyborczych gminy [...] gdyż nie wystąpiła zmiana w podziale terytorialnym państwa, nie wystąpiła zmiana granic jednostek pomocniczych gminy [...], nie wystąpiła zmiana liczby mieszkańców gminy, nie wystąpiła zmiana liczby radnych w radzie gminy, nie wystąpiła też zmiana liczby radnych wybieranych w okręgach wyborczych,
4. art. 421 § 1 kodeksu wyborczego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, co skutkowało błędnym przyjęciem, iż w danej sprawie możliwy/zasadny jest podział gminy [...] na "nowe" okręgi wyborcze, "nowe" ustalenie ich granic, "nowe" ustalenie ich numerów oraz "nowe" ustalenie liczby radnych wybieranych w każdym okręgu w sytuacji, kiedy nie zaistniała/nie wystąpiła konieczność zmiany granic okręgów wyborczych gminy [...] gdyż nie wystąpiła zmiana w podziale terytorialnym państwa, nie wystąpiła zmiana granic jednostek pomocniczych gminy [...], nie wystąpiła zmiana liczby mieszkańców gminy, nie wystąpiła zmiana liczby radnych w radzie gminy, nie wystąpiła też zmiana liczby radnych wybieranych w okręgach wyborczych,
5. art. 417 § 2 kodeksu wyborczego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że podział gminy [...] na "nowe" okręgi wyborcze, "nowe" ustalenie ich granic, oraz "nowe" ustalenie liczby radnych wybieranych w każdym okręgu wynika z konieczności zachowania jednolitej normy przedstawicielstwa a jednocześnie jest zgodne z zachowaniem jednolitej normy przedstawicielstwa,
6. postanowienia nr [...] Komisarza Wyborczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2023 r., [...], w sprawie dostosowania opisu granic okręgów wyborczych Gminy [...] do stanu faktycznego, w tym w szczególności pkt 4-13 załącznika nr 1 postanowienia nr [...] Komisarza Wyborczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2023 r., [...], w sprawie dostosowania opisu granic okręgów wyborczych Gminy [...] do stanu faktycznego poprzez dokonanie podziału gminy [...] na "nowe" okręgi wyborcze, "nowe" ustalenie ich granic, "nowe" ustalenie ich numerów oraz "nowe" ustalenie liczby radnych wybieranych w każdym okręgu w sytuacji, kiedy nie zaistniała/nie wystąpiła konieczność zmiany granic okręgów wyborczych gminy [...] gdyż nie wystąpiła zmiana w podziale terytorialnym państwa, nie wystąpiła zmiana granic jednostek pomocniczych gminy [...], nie wystąpiła zmiana liczby mieszkańców gminy, nie wystąpiła zmiana liczby radnych w radzie gminy, nie wystąpiła też zmiana liczby radnych wybieranych w okręgach wyborczych,
7. uchwały nr [...] Państwowej Komisji Wyborczej z dnia [...] marca 2023 r. w sprawie wytycznych dla komisarzy wyborczych dotyczących podziału jednostek samorządu terytorialnego na okręgi wyborcze i podziału gmin na stałe obwody głosowania, w tym w szczególności w zakresie pkt 4, 5, 10, 16, 18, 19, 20, 21, 22 i 23 załącznika nr 1, poprzez dokonanie podziału gminy [...] na "nowe" okręgi wyborcze, "nowe" ustalenie ich granic, "nowe" ustalenie ich numerów oraz "nowe" ustalenie liczby radnych wybieranych w każdym okręgu w sytuacji, kiedy nie zaistniała/nie wystąpiła konieczność zmiany granic okręgów wyborczych gminy [...] gdyż nie wystąpiła zmiana w podziale terytorialnym państwa, nie wystąpiła zmiana granic jednostek pomocniczych gminy [...], nie wystąpiła zmiana liczby mieszkańców gminy, nie wystąpiła zmiana liczby radnych w radzie gminy, nie wystąpiła też zmiana liczby radnych wybieranych w okręgach wyborczych.

W uzasadnieniu skargi wskazano w szczególności, że Rada Gminy nie dokonała, po wydaniu postanowienia Komisarza Wyborczego nr [...] z [...] kwietnia 2023 r., żadnej zmiany terytorialnej istniejących sołectw, w żadnym z okręgów wyborczych nie zmieniła się istotnie liczba mieszkańców, utrzymana została też lista [...] jednomandatowych okręgów wyborczych, zachowane zostają normy przedstawicielstwa, a tym samym nie zaszła żadna z przesłanek wskazana w art. 421 § 1 kodeksu wyborczego. Zdaniem skarżących, dokonywanie istotnych zmian w podziale gminy [...] na nowe okręgi wyborcze, w tym tworzenie zupełnie nowych okręgów wyborczych w miejscowościach B., D., K., L. wskazuje na ich nieproporcjonalność - te nowe małe okręgi zaburzałyby normę przedstawicielstwa i poczucie sprawiedliwości społecznej. I tak nowy jednomandatowy okręg (sołectwo) B. liczyłby [...] mieszkańców, a sąsiedni utrzymany jednomandatowy okręg (sołectwo) N. [...] mieszkańców, podobnie wyglądałaby sytuacja w nowym okręgu (sołectwie) L. – [...] mieszkańców a utrzymany okręg (sołectwo) A. [...]mieszkańców. Ponadto, niezrozumiałym jest wyłączenie sołectwa D. z obwodu nr [...] i dodanie go w nowym podziale do obwodu nr [...] (tj. dołączenie do miejscowości G., K., N.). Zdaniem skarżących, pomijając kwestie liczebności nowego obwodu, tak wprowadzona zmiana zdezorientuje wyborców z D. którzy posiadają w swojej miejscowości obwód głosowania, a w nowej propozycji musieliby głosować w Kordowie co wywołałoby napięcia społeczne. Niezrozumiałe i nieuzasadnione w żaden sposób są też pozostałe wprowadzone w projekcie zmiany.

3. W odpowiedzi na skargę Komisarz Wyborczy wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu tego pisma podniesiono w szczególności, że sołectwa D. ([...]), K. ([...]), N. ([...]), B. ([...]), L. ([...]) ([...]), A. ([...]), Z. ([...]) co do zasady mogą samodzielnie tworzyć jednomandatowe okręgi wyborcze. Komisarz Wyborczy doszedł do przekonania, że układ przestrzenny gminy [...] w powiązaniu z liczbą mieszkańców w poszczególnych sołectwach pozwalał na dokonanie takiego podziału na okręgi wyborcze, który nie będzie prowadził do łączenia sołectw mogących być samodzielnymi okręgami wyborczymi z innymi sołectwami, co stanowiło podstawę zmiany poprzedniego podziału, który łącząc sołectwa D. i K., B. i L. był niezgodny z kodeksem wyborczym.
4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

4.1. Skarga zasługuje na uwzględnienie, ale tylko część zarzutów okazała się zasadna.

4.2. Zasadnicza część zarzutów skargi sprowadza się do twierdzenia, że w sprawie nie zaszła żadna z okoliczności wskazanych w art. 421 § 1 kodeksu wyborczego, uzasadniająca zmianę granic okręgów. Zgodnie z tym przepisem, zmiany granic okręgów wyborczych mogą być dokonywane najpóźniej na 3 miesiące przed upływem kadencji, jeżeli konieczność taka wynika ze zmiany w podziale terytorialnym państwa, zmiany granic jednostek pomocniczych gminy, zmiany liczby mieszkańców danej gminy, zmiany liczby radnych w radzie gminy lub zmiany liczby radnych wybieranych w okręgach wyborczych.

4.3. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przywołany art. 421 § 1 kodeksu wyborczego musi być interpretowany, zgodnie z regułami wykładni systemowej, z uwzględnieniem innych postanowień kodeksu wyborczego. W realiach niniejszej sprawy chodzi tu o art. 417 § 2 kodeksu wyborczego. Trzeba przy tym zauważyć, że w art. 421 § 2 kodeksu wyborczego znajduje się pośrednie odesłanie do art. 417 tej ustawy. Otóż w art. 421 § 2 kodeksu wyborczego jest mowa o odpowiednim stosowaniu m. in. art. 419 § 2 tej ustawy. Z kolei w art. 419 § 2 kodeksu wyborczego wskazuje się w szczególności, że podział na okręgi wyborcze, ich granice i numery oraz liczbę radnych wybieranych w każdym okręgu ustala komisarz wyborczy według jednolitej normy przedstawicielstwa obliczonej przez podzielenie liczby mieszkańców gminy przez liczbę radnych wybieranych do danej rady, z uwzględnieniem art. 417 kodeksu wyborczego.

4.4. Zgodnie z art. 417 § 2 kodeksu wyborczego, w gminach na terenach wiejskich okręgiem wyborczym jest jednostka pomocnicza gminy. Jednostki pomocnicze gminy łączy się w celu utworzenia okręgu lub dzieli się na dwa lub więcej okręgów wyborczych, jeżeli wynika to z konieczności zachowania jednolitej normy przedstawicielstwa. W świetle art. 417 § 2 kodeksu wyborczego, w gminach na terenach wiejskich okręgiem wyborczym powinno być, co do zasady, sołectwo, jeżeli sołectwo to spełnia wymogi wynikające z jednolitej normy przedstawicielstwa. Mówiąc o zachowaniu wymogów wynikających z jednolitej normy przedstawicielstwa należy mieć na uwadze dopuszczalne ustawowe odchylenie w granicach 0,5 – 1,49 (art. 419 § 2 Kodeksu wyborczego; por. np. wyrok NSA z 3 stycznia 2023 r., sygn. akt II OKW 5/23, CBOSA).

4.5. Analiza akt sprawy potwierdza ustalenie Komisarza Wyborczego, że podział dokonany na okręgi wyborcze postanowieniem nr [...] Komisarza Wyborczego z [...] kwietnia 2023 r. był niezgodny z art. 417 § 2 kodeksu wyborczego. Naruszenie prawa polegało tu na połączeniu sołectw D. i K. (dawny okręg wyborczy nr [...]) oraz B. i L. (dawny okręg wyborczy nr [...]). Tymczasem, w myśl art. 417 § 2 w zw. z art. 419 § 2 kodeksu wyborczego, każde z tych sołectw powinno stanowić odrębny okręg wyborczy. W odniesieniu do każdego z tych sołectw spełniony jest bowiem warunek jednolitej normy przedstawicielstwa, wynoszącej w Gminie [...], z uwzględnieniem dopuszczalnego ustawowo odchylenia w granicach [...]. W przypadku sołectwa D. jest to [...], w przypadku sołectwa K. jest to [...], w przypadku B. jest to [...], zaś w przypadku L. jest to [...]. Reasumując ten fragment uzasadnienia, Komisarz Wyborczy był uprawniony do wydania nowego postanowienia w sprawie okręgów wyborczych w Gminie [...]. Zasada sołectwa jako samodzielnego okręgu wyborczego winna być bowiem zrealizowana, pod warunkiem spełnienia wymogów wynikających z jednolitej normy przedstawicielstwa, niezależnie od tego, czy nowoutworzony okręg wyborczy obejmujący tylko jedno sołectwo, w sposób istotny odbiega, jeżeli chodzi o ilość wyborców, od innych okręgów wyborczych na terenie danej gminy. W tym kontekście należy podkreślić, że kontrola postanowienia Komisarza Wyborczego dokonywana jest przez Naczelny Sąd Administracyjny pod względem zgodności z prawem (art. 184 Konstytucji RP w zw. z art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych t.j. Dz. U. z 2022 r.). Konieczność oparcia kontroli sądowoadministracyjnej na kryterium legalności skutkuje tym, że Naczelny Sąd Administracyjny, dokonując kontroli postanowienia komisarza wyborczego w trybie art. 420 kodeksu wyborczego, nie może dokonywać oceny zaskarżonego postanowienia komisarza wyborczego pod względem słuszności lub celowości. W orzecznictwie wyjaśniono w szczególności, że kryteriami kontroli postanowienia komisarza wyborczego w sprawie okręgów wyborczych nie mogą być takie kategorie jak "interes ogólny mieszkańców" lub "zasady współżycia społecznego" (por. np. wyrok NSA z 27 grudnia 2023 r., sygn. akt II OKW 2/23 - CBOSA). To komisarz wyborczy, a nie Naczelny Sąd Administracyjny, jest organem powołanym do ustalenia podziału na okręgi wyborcze, granic i numerów tych okręgów oraz liczby radnych wybieranych w każdym okręgu (art. 419 § 2 kodeksu wyborczego). Ingerencja NSA w postanowienie komisarza wyborczego jest możliwa tylko wówczas, jeżeli zostało ono wydane z naruszeniem prawa.

4.6. Skarga zasługiwała natomiast na uwzględnienie z uwagi na naruszenie art. 419 § 1 kodeksu wyborczego. Przepis ten wyraża zasadę stałości podziału gminy na okręgi wyborcze. Celem tej zasady jest ograniczenie możliwości wpływania na wynik wyborów przez zmianę granic okręgów wyborczych. Proceder ten, określany w praktyce mianem "gerrymanderingu" (zob. np. M. Pierzgalski, Gerrymandering, czyli manipulowanie strukturą granic okręgów wyborczych, Studia Socjologiczne 2015, nr 3, s. 7), podważa zasadę zaufania do działań organów władzy publicznej (art. 2 Konstytucji RP) oraz zasadę równości wyborów (art. 169 ust. Konstytucji RP). Stąd też każda zmiana granic okręgów wyborczych musi mieć wyraźną podstawę prawną i w sposób przekonujący wynikać z okoliczności danej sprawy. W dotychczasowym orzecznictwie NSA zwrócono również uwagę, że w sytuacji wystąpienia przesłanek do zmiany granic okręgów wyborczych podejmowane środki powinny być proporcjonalne i w największym możliwym stopniu dążyć do zachowania stałości podziału na okręgi wyborcze (por. np. wyrok NSA z 13 sierpnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2338/18, oraz wyrok NSA z 27 grudnia 2023 r., sygn. akt II OKW 2/23 - CBOSA). Z takim stanowiskiem NSA koresponduje pkt 22 oraz pkt 23 ppkt 2 i 3 wytycznych Państwowej Komisji Wyborczej z 27 marca 2023 r., gdzie wskazuje się, że zmiany w zakresie granic obwodów wyborczych winny być dokonane w minimalnym zakresie, niezbędnym do doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Wytyczne Państwowej Komisji Wyborczej nie są co prawda powszechnie obowiązującym źródłem prawa (art. 87 Konstytucji RP) oraz są wiążące wyłącznie dla wskazanych w art. 161 § 1 kodeksu wyborczego podmiotów. Naczelny Sąd Administracyjny, dokonując kontroli postanowienia komisarza wyborczego w trybie art. 420 kodeksu wyborczego jest związany tylko Konstytucją i ustawami (art. 178 ust. 1 Konstytucji RP). W szczególności, NSA ma obowiązek uchylenia postanowienia komisarza wyborczego jeżeli jest sprzeczne z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa (art. 87 Konstytucji RP), nawet jeżeli byłoby zgodne z wytycznymi PKW. Równocześnie należy jednak wskazać, że wspomniane wytyczne PKW stanowią istotny element, który winien być rozważony przez NSA w procesie wykładni i stosowania przepisów prawa wyborczego.

4.7. Przenosząc te ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że Komisarz Wyborczy był niewątpliwie zobowiązany do dokonania zmian w zakresie granic okręgów wyborczych w Gminie [...] z uwagi na naruszenie art. 417 § 2 kodeksu wyborczego w odniesieniu do dotychczasowych okręgów wyborczych nr 4 i 10 (zob. pkt 4.5 powyżej). Utworzenie dwóch nowych okręgów wyborczych może determinować konieczność dokonania zmiany granic innych okręgów wyborczych. Taka konieczność musi jednak wynikać w sposób jednoznaczny z akt sprawy i być przekonująco uzasadniona przez komisarza wyborczego. Realizacja zasady samodzielności sołectwa jako okręgu wyborczego (art. 471 § 2 kodeksu wyborczego), nie może być natomiast wykorzystywana przez komisarza do dokonania, niejako przy okazji, zmian granic okręgów wyborczych, które nie są konieczne dla zrealizowania wspomnianej zasady samodzielności sołectwa. W tym kontekście trzeba zauważyć, że skarżący w uzasadnieniu skargi (s.

24. podnieśli m. in., że niezrozumiałym jest wyłączenie sołectwa D. z okręgu nr [...] i dodanie go w nowym podziale do okręgu nr [...] (tj. dołączenie do miejscowości G., K., N.), a także, że niezrozumiałe i nieuzasadnione w żaden sposób są też pozostałe wprowadzone w projekcie zmiany. Tymczasem, ani z zaskarżonego postanowienia, ani z odpowiedzi na skargę, nie wynika, dlaczego dokonano wspomnianej wyżej zmiany granic między okręgiem [...] i [...], podobnie jak nie podano uzasadnienia dokonania przesunięć pomiędzy innymi okręgami. W odpowiedzi na skargę ograniczono się do wskazania, że zaszła konieczność utworzenia nowych okręgów obejmujących pojedyncze sołectwa, które wcześniej tworzyły okręgi wyborcze z innymi sołectwami. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, z przewidzianej w art. 419 § 1 kodeksu wyborczego zasady stałości podziału gminy na okręgi wyborcze, interpretowanej w świetle zasady pewności prawa oraz zasady proporcjonalności (art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), wynika obowiązek szczegółowego i przekonującego uzasadnienia przez komisarza wyborczego, że w sprawie zachodziła prawnie uzasadniona konieczność każdej, nawet niewielkiej, zmiany granic okręgów wyborczych. W realiach niniejszej sprawy obowiązek ten nie został spełniony w odniesieniu do innych zmian, niż te polegające na wyodrębnieniu dwóch nowych okręgów wyborczych z uwagi na niezgodne z prawem połączenie sołectw D. i K. oraz B. i L. 4.8. Rozpoznając sprawę ponownie Komisarz Wyborczy będzie miał na uwadze powyższe oceny prawne. Z ocen tych wynika, że organ wydając nowe postanowienie w sprawie okręgów wyborczych dokonana tylko takich zmian w zakresie granic okręgów wyborczych, które są konieczne do doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Każda zmiana granic okręgów wyborczych, nawet jeżeli dotyczy tylko niewielkich przesunięć pomiędzy sąsiednimi okręgami, musi być szczegółowo uzasadniona z wykazaniem, że jej dokonanie jest konieczne z uwagi na wymóg z art. 417 § 2 kodeksu wyborczego lub zajście okoliczności wskazanych w art. 421 § 1 kodeksu wyborczego.

4.9. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a p.p.s.a. w zw. z art. 420 § 1 i 3 w zw. art. 419 § 1 oraz art. 421 § 1 kodeksu wyborczego, orzeczono jak w punkcie 1 sentencji wyroku.

4.10. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 206 p.p.s.a., mając na uwadze, że tylko nieznaczna część zarzutów skargi okazała się zasadna.