Uzasadnienie
Skarżąca Gmina W., działając na podstawie art. 285a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U. z 2022 r., poz. 329; dalej: p.p.s.a.), wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę o stwierdzenie niezgodności z prawem wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 29 października 2020 r. sygn. akt II SA/Wr 272/20 w sprawie ze skargi Gminy W. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 marca 2020 r. nr 343/2020 w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego.
Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:
- naruszenie art. 57 ust. 7, art. 59g ust 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r., poz. 1529; dalej: Prawo budowlane) w zw. z art. 68 § 1 i 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2017 r., poz. 201 ze zm.; dalej: O.p.) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i nieuzasadnione przyjęcie, iż nie doszło do przedawnienia, podczas gdy odpowiednie zastosowanie przepisu art. 68 § 1 i 2 O.p. winno skłaniać do przyjęcia daty rozpoczęcia użytkowania ustalonej przez organ na dzień 30 grudnia 2015 r. jako daty rozpoczęcia biegu terminu przedawniania, a to w myśl zasady, że datą rozpoczynającą bieg terminu przedawnienia jest faktyczne rozpoczęcie użytkowania jako daty czynności podlegającej obowiązkowi podatkowemu, ponieważ prowadziło do zaniechania umorzenia postępowania wskutek przyjęcia użytkowania obiektów z datą 30 grudnia 2015 r., a więc wraz z upływem trzyletniego terminu przedawnienia;
- naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, w konsekwencji której organy nadzoru budowlanego winny prowadzić szczegółowe ustalenia dla stwierdzenia użytkowania obiektu budowlanego wbrew restrykcyjnemu brzmieniu tego przepisu.
Wskazano, że wobec naruszenia powyższych przepisów zaskarżone orzeczenie jest sprzeczne z obowiązującymi w dacie orzekania przepisami prawa materialnego i wydane w sytuacji, gdy brak było podstaw do prowadzenia całego postępowania, a to z art. 57 ust. 7, art. 59g ust. 5 Prawa budowlanego w zw. z art. 68 § 1 i 2 O.p., co przejawia się przyjęciem, iż nie doszło do przedawnienia, podczas gdy odpowiednie zastosowanie przepisu art. 68 § 1 i 2 O.p. winno skłaniać do przyjęcia, że odpowiednie stosowanie art. 68 § 1 O.p. do kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego (art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego) w zakresie sposobu ustalenia początku biegu trzyletniego terminu przedawnienia powinno polegać na przyjęciu, że termin ten powinien być liczony od końca roku kalendarzowego, w którym przystąpiono do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem art. 54 albo art. 55 Prawa budowlanego.
Mając powyższe na uwadze skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania, jak również o zasądzenie na rzecz Gminy W. kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.
W uzasadnieniu skarżąca umotywowała szczegółowo zasadność podniesionych zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem wyroku podlega odrzuceniu.
Stosownie do zasady wyrażonej w art. 285a § 1 p.p.s.a. skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego przysługuje, gdy zmiana lub uchylenie orzeczenia w drodze innych przysługujących stronie środków prawnych nie było i nie jest możliwe. Oznacza to, że skarga taka nie przysługuje, jeżeli stronie przysługiwał środek odwoławczy, jednakże strona nie skorzystała z tego środka lub środek taki został odrzucony.
W art. 285a § 2 p.p.s.a. został określony wyjątek od tej zasady, który polega na tym, że skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem orzeczenia przysługuje od prawomocnego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego, jeżeli strony nie skorzystały z przysługujących im środków prawnych, ale tylko wówczas, gdy niewykorzystanie przysługującego stronie środka zaskarżenia stanowiło wyjątkowy przypadek i gdy niezgodność z prawem wynika z naruszenia podstawowych zasad porządku prawnego lub konstytucyjnych wolności albo praw człowieka i obywatela oraz gdy nie jest już możliwa zmiana lub uchylenie orzeczenia w drodze innych przysługujących stronie środków prawnych.
Strona wnosząca skargę na podstawie art. 285a § 2 p.p.s.a. obowiązana jest w skardze, poza innymi warunkami wymienionymi w art. 285e § 1 p.p.s.a., wykazać, że występuje wyjątkowy przypadek uzasadniający wniesienie skargi, co obejmuje także wykazanie, dlaczego nie wykorzystała środka zaskarżenia (art. 285e § 1 pkt 5 p.p.s.a.). Skargę, która nie spełnia wymagań określonych w art. 285e § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny odrzuca na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 285h § 1 p.p.s.a. Takie stanowisko zostało zaprezentowane w postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2011 r., sygn. akt II ONP 2/11, z dnia 25 lutego 2011 r., sygn. akt I ONP 14/11 oraz z dnia 17 grudnia 2010 r., sygn. akt I ONP 16/10 (dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Pogląd, że jeżeli strona wnosi skargę na podstawie art. 285a § 2 p.p.s.a., to musi wykazać, iż występuje wyjątkowy przypadek uzasadniający wniesienie skargi, został wyrażony także w literaturze prawniczej (B. Dauter, R. Hauser, Skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego, Warszawa 2010 r.). Zdaniem autorów wyjątkowość przypadku odnosi się również do przyczyn, które spowodowały, że strona nie wykorzystała przysługujących jej środków prawnych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 29 października 2020 r. sygn. akt II SA/Wr 272/20 oddalił skargę Gminy W. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 marca 2020 r. nr 343/2020 w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Gmina W. wniosła skargę kasacyjną od tego wyroku. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowieniem z dnia 26 stycznia 2021 r. odrzucił powyższą skargę kasacyjną. Sąd wskazał, że termin złożenia skargi kasacyjnej od wyroku z dnia 29 października 2020 r. kończył się w dniu 27 grudnia 2020 r. W związku z tym, że była to niedziela, termin do złożenia skargi kasacyjnej upłynął w dniu 28 grudnia 2020 r. Nadana w Urzędzie Pocztowym w dniu 4 stycznia 2021 r. skarga kasacyjna złożona została po upływie ustawowego terminu, co obligowało Sąd do jej odrzucenia na podstawie art. 178 p.p.s.a. Postanowienie to stało się prawomocne wobec nie złożenia na nie zażalenia. Gmina W. nie składała też wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej.
W takich okolicznościach sprawy skarżąca wniosła skargę o stwierdzenie niezgodności z prawem wyroku z dnia 29 października 2020 r. W skardze tej nie zostało jednak wykazane, że występuje wyjątkowy przypadek w rozumieniu art. 285a § 2 p.p.s.a.
Skarżąca podniosła jedynie, że w sumie wydano dziewięć identycznych postanowień w tym samym stanie faktycznym, co do tego samego podmiotu w ramach tej samej inwestycji. Różnice polegały na orzeczeniach w stosunku do poszczególnych urządzeń składowych sieci przesyłowej. Na skutek rozpoznania skargi kasacyjnej w sprawach postanowień nr 86/2019, 88/2019, 89/2019, 91/2019, 92/2019, 94/2019 z dnia 30 grudnia 2019 r. (sześciu z dziewięciu) Naczelny Sąd Administracyjny wskutek rozpoznania skargi kasacyjnej uchylił wszystkie wydane postanowienia oraz umorzył postępowania (np. wyroki z 20 października 2021 r., II OSK 391/21 i II OSK 392/21). Dalej skarżąca wskazała, że strona nie bez swojej winy nie skorzystała z możliwości wniesienia skargi kasacyjnej. W sprawie występował wysoki stopień skomplikowania stanu prawnego wynikający z dualizmu orzeczniczego co do wykładni przepisów materialnych. W orzecznictwie występowały dwa rozbieżne poglądy co do oznaczenia początku biegu terminu przedawnienia. Skarga wymagała wskazania całej linii orzeczniczej oraz poglądu przekonującego do stanowiska prezentowanego przez Gminę W. W ocenie strony wyjątkowość przypadku polega na tym, że w sprawie wszystkie wniesione skargi skutkowały wydaniem przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroków kasatoryjnych najdalej idących, czyli uchylających zaskarżony wyrok Sądu wojewódzkiego, zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji oraz umarzające postępowanie administracyjne. Uchylono zatem wszystkie wydane w sprawie orzeczenia, ale także i stwierdzono pierwotną przeszkodę do prowadzenia postępowania. Zdaniem strony pogląd ten jest aktualny w stosunku do wszystkich wydanych w sprawie orzeczeń, w tym tych niezaskarżonych. W obrocie prawnym pozostały orzeczenia, co do których brak było podstawy prawnej nie tylko do ich wydania, ale także co do prowadzenia postępowania. Skarżąca wnioskowała o stwierdzenie nieważności postanowienia Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 26 marca 2020 r. oraz postanowienia z 30 grudnia 2019 r. nr 93/2019. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z 3 marca 2022 r. odmówił wszczęcia postępowania w tej sprawie, wskazując jako przeszkodę istnienie w obiegu prawnym orzeczenia Sądu administracyjnego, wiążącego na mocy art. 170 p.p.s.a. W ocenie skarżącej sprzeczny z podstawowymi zasadami państwa prawa jest stan, w którym istnieją w obrocie prawnym orzeczenia sądowe wzajemne sprzecznie. Podniesiono, że postępowanie nadzwyczajne w niniejszej sprawie jest ostatnią możliwością strony w dążeniu do uzyskania orzeczenia zgodnego z prawem, przy czym kierunek orzeczenia w sprawie nakreślił już Naczelny Sąd Administracyjny.
Zauważyć należy, że w złożonej skardze skarżąca w żaden sposób nie odnosi się do kwestii odrzucenia wniesionej przez nią skargi kasacyjnej od wyroku, którego obecnie stwierdzenia niezgodności z prawem domaga się. Autor skargi zupełnie pomija fakt wydania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny postanowienia z dnia 26 stycznia 2021 r., które stało się prawomocne (choć ten sam pełnomocnik był umocowany w niniejszej sprawie od samego początku). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego odrzucenie skargi kasacyjnej z powodu jej złożenia po upływie ustawowego terminu nie daje podstaw do oceny, że występuje wyjątkowy wypadek uzasadniający wniesienie skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem wyroku. Dla przyjęcia, że zachodzi wyjątkowy przypadek w rozumieniu art. 285a § 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo tylko ustalenie, że niezgodność z prawem wynika z naruszenia podstawowych zasad porządku prawnego lub konstytucyjnych wolności albo praw człowieka i obywatela, ale konieczne jest jednoczesne ustalenie przyczyn, z powodu których strona nie wniosła środka zaskarżenia od kwestionowanego orzeczenia (por. R. Hauser, M. Wierzbowski [red], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2019 r., str. 1332-1333). Pamiętać należy, że skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem wyroku nie może zastępować skargi kasacyjnej, a ewentualny brak skuteczności jej wniesienia nie może być konwalidowany poprzez instytucję, która uregulowana została z Dziale VIIa ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia nie jest odrębnym środkiem zaskarżenia orzeczenia, lecz stanowi instytucję nadzwyczajną. Nie może być zatem w żadnym przypadku traktowana jako alternatywa dla środków odwoławczych, takich jak np. skarga kasacyjna, czy skargi o wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego (por. ibidem).
Mając powyższe względy na uwadze należy przyjąć, że skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 29 października 2020 r. sygn. akt II SA/Wr 272/20 podlega odrzuceniu.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 285h § 1 w zw. z art. 285e § 1 pkt 5 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.
O zwrocie wpisu Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.