Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 25 sierpnia 2017 r., sygn. akt II ONP 3/17

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 18 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 1971/14 Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Wojewody P., uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 16 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Rz 27/14, którym uchylono zaskarżoną przez A. M. decyzję Wojewody P. z dnia [...] listopada 2013 r. oraz decyzję Starosty P. z dnia [...] sierpnia 2013 r. w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru remontu mieszkania i oddalił skargę.

W dniu 16 czerwca 2017 r. skarżący A. M. wniósł skargę o stwierdzenie niezgodności z prawem tego wyroku. W skardze podniesiono zarzuty naruszenia przez Naczelny Sąd Administracyjny prawa Unii Europejskiej, tj.:

• art. 6 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej (Dz.Urz. UE 2012 C 326) w zw. z art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2, art. 176 ust. 1 i art. 178 ust. 1 Konstytucji RP,
• art. 47 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (Dz.Urz. UE 2012 C 326),
• art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.) w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 Traktatu o Unii Europejskiej.

Zdaniem skarżącego, naruszenie jego prawa do sprawiedliwego sądu o rozpatrzenia sprawy na podstawie wyżej wymienionych przepisów nastąpiło w wyniku naruszenia prawa polskiego, tj.:

• art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) poprzez rozpatrzenie skargi kasacyjnej w zakresie wykraczającym poza granice skargi kasacyjnej,
• w wyniku naruszenia art. 183 § 1 p.p.s.a. Sąd naruszył przepisy postępowania poprzez wyłączenie strony, która zgodnie z art. 179 p.p.s.a. wnosi odpowiedź na skargę kasacyjną tylko w jej zakresie i strona nie mogła się wypowiedzieć co do kwestii, których nie było w treści skargi, Sąd, rozpatrując skargę i wykraczając poza granice skargi kasacyjnej, bezprawnie wyłączył stronę i pozbawił ją możliwości działania w postępowaniu,
• art. 188 p.p.s.a. poprzez rozpoznanie sprawy i nieprzekazanie jej do ponownego rozpatrzenia pomimo jednoznacznych podstaw do stwierdzenia rażącego naruszenia przepisów postępowania oraz braku ustalenia stanu faktycznego przez Sąd I instancji,
• art.176 Konstytucji RP poprzez rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 188 p.p.s.a. pomimo braku podstaw oraz art. 183 § 1 p.p.s.a. poprzez wykroczenie poza granice skargi kasacyjnej, przez co została naruszona zasada dwuinstancyjności,
• art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z tym, iż żaden z wyroków ani NSA, ani WSA nie zawiera wymaganego przedstawienia i ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w skardze,
• w wyniku naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd naruszył przepisy postępowania poprzez wyłączenie strony z prowadzonego postępowania, poprzez bezprawne pominięcie wszystkich zarzutów podniesionych w skardze i podczas całego procesu,
• art. 45 Konstytucji RP poprzez rozpoznanie sprawy pomimo braku podstaw prawnych - naruszenie art. 183 § 1 p.p.s.a. oraz art. 188 p.p.s.a - i tym samym ograniczenie możliwości sprawiedliwego i dwuinstancyjnego rozpatrzenia sprawy,
• w wyniku naruszenia prawa strony do udziału w procesie poprzez naruszenia przepisów postępowania i całkowite pominięcie jej wniosków i zarzutów zachodzi nieważność postępowania sądowego na podstawie art. 183 § 1 pkt 5 p.p.s.a.

Pełnomocnik skarżącego oświadczył, że na skutek wydania zaskarżonego wyroku skarżącemu została wyrządzona szkoda polegająca na wyłączeniu go jako strony z postępowania. Ponadto Wojewoda w wydanej decyzji zabraniał skarżącemu dokonania w jego mieszkaniu remontu instalacji elektrycznej, wodnej i gazowej w wyniku czego skarżący nie mógł w nim zamieszkać, ponieważ bez przeprowadzenia prac remontowych jego stan na to nie pozwala. Skarżący nie mógł też rozpocząć remontu w okresie do końca 2013 r., w którym przysługiwałyby mu ulgi budowlane oraz przez sezon grzewczy do wiosny 2014 r. Skarżący poniósł koszty rzędu kilkudziesięciu tysięcy złotych i obecnie jest zmuszony do zakupu lokalu zastępczego, co znacznie zwiększy rozmiar szkody.

Skarżący wniósł o stwierdzenie niezgodności z prawem zaskarżonego wyroku w części dotyczącej rozpatrzenia sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. i wydanie rozstrzygnięcia poprzez odrzucenie wniesionej skargi lub stwierdzenie niezgodności z prawem całego wyroku oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm procesowych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 1971/14 podlega odrzuceniu.

Orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego są prawomocne z chwilą ich wydania i co do zasady nie podlegają zaskarżeniu. Stosownie do art. 285a § 3 p.p.s.a. od orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem nie przysługuje, z wyjątkiem gdy niezgodność z prawem wynika z rażącego naruszenia prawa Unii Europejskiej. Orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego traktuje się jak orzeczenia wydane w postępowaniu wywołanym wniesieniem skargi. Naruszenie prawa Unii Europejskiej ma dotyczyć konkretnej normy prawa unijnego, która była stosowana w rozpoznawanej sprawie lub powinna być stosowana, przy czym naruszenie takiej normy ma charakter rażący. Skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego powinna zawierać więc wskazanie konkretnego przepisu prawa Unii Europejskiej, z którym zaskarżone orzeczenie jest niezgodne (art. 285e § 1 pkt 3 p.p.s.a.).

Skarżący w skardze o stwierdzenie niezgodności z prawem wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 1971/14 zarzucił naruszenie art. 6 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej (Dz.Urz. UE 2012 C 326) w zw. z art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2, art. 176 ust. 1 i art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, art. 47 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (Dz.Urz. UE 2012 C 326) oraz art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.) w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 Traktatu o Unii Europejskiej. Zarzuty naruszenia powołanych przepisów nie wskazują, że niezgodność z prawem wynika z rażącego naruszenia norm prawa Unii Europejskiej, albowiem niewystarczające jest przytoczenie przez skarżącego przepisów Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, przepisu art. 47 Karty praw podstawowych czy też odsyłających do nich przepisów Traktatu o Unii Europejskiej bez powiązania z przepisem prawa Unii Europejskiej, który był stosowany lub powinien być stosowany w tej sprawie.

W pierwszej kolejności odnosząc się do przywołanych przez skarżącego zarzutów naruszenia przepisów Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności należy wskazać, że jakkolwiek prawo Unii Europejskiej zawiera odesłanie wprost do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności w art. 6 ust. 2 Traktatu o Unii Europejskiej (dalej: TUE), zgodnie z którym Unia Europejska została zobowiązana do przystąpienia do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, to do czasu zawarcia i wejścia w życie umowy o przystąpieniu Unii Europejskiej do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności Konwencja ta nie jest częścią porządku prawnego Unii Europejskiej i aktem prawa Unii. Wniosku tego nie zmienia brzmienie art. 6 ust. 3 TUE, zgodnie z którym "prawa podstawowe, zagwarantowane w europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz wynikające z tradycji konstytucyjnych wspólnych Państwom Członkowskim, stanowią część prawa Unii jako zasady ogólne prawa". Przepis ten wskazuje, że prawa podstawowe zagwarantowane w Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz te wynikające z tradycji konstytucyjnych państw członkowskich należą do ogólnych zasad prawa Unii Europejskiej, co nie oznacza, że sama Konwencja stanowi część prawa Unii Europejskiej. Takie stanowisko znajduje poparcie w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (por. wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 24 kwietnia 2012 r. w sprawie Kamberaj, C-571/10; opublikowany w elektronicznym Zbiorze Orzeczeń, Zbiór Orzeczeń – część ogólna). Nie podważa tego stanowiska także to, że Karta Praw Podstawowych Unii Europejskiej (dalej: KPP), która od wejścia w życie Traktatu z Lizbony (Dz. Urz. UE C 306 z 17 grudnia 2007 r., s.

1. ma status prawny równy Traktatom – Traktatowi o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej oraz TUE, zawiera odesłanie do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Celem tego odesłania jest zapewnienie spójności standardu ochrony praw człowieka i podstawowych wolności (system konwencyjny) oraz ochrony praw podstawowych (system unijny) a także zapobieżenie powstawaniu rozbieżności między obydwoma standardami, w tym rozwijanymi przez orzecznictwo Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu oraz orzecznictwo Trybunał Sprawiedliwości UE. Nie oznacza to jednak, że Konwencja o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności jest częścią prawa Unii Europejskiej. W toku prac zmierzających do przystąpienia Unii Europejskiej do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności w dniu 5 kwietnia 2013 r. został przedstawiony ostateczny projekt umowy o przystąpieniu Unii Europejskiej do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. W opinii 2/13 wydanej w pełnym składzie w dniu 18 grudnia 2014 r. Trybunał Sprawiedliwości UE uznał, że porozumienie dotyczące przystąpienia Unii Europejskiej do europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności nie jest zgodne z art. 6 ust. 2 TUE ani z Protokołem (nr 8) dotyczącym artykułu 6 ustęp 2 Traktatu o Unii Europejskiej w sprawie przystąpienia Unii do europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. W związku z tym, zgodnie z art. 218 ust. 11 TFUE, projekt porozumienia nie może wejść w życie, chyba że nastąpi jego zmiana lub rewizja Traktatów. Tym samym z aktualnego stanu prawa Unii Europejskiej wynika, że Unia Europejska nie jest stroną Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności i Konwencja ta nie stanowi aktu prawnego wchodzącego w skład systemu prawnego UE. Zatem zarzut naruszenie przepisów powołanej Konwencji nie dotyczy naruszenia norm prawa Unii Europejskiej w rozumieniu art. 285a § 3 w związku z art. 285e § 1 pkt 3 p.p.s.a. Takie stanowisko, które należy podzielić w tej sprawie, zostało zaprezentowane w postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 30 maja 2014 r. sygn. akt I ONP 1/14, z dnia 22 sierpnia 2014 r. sygn. akt II ONP 4/14 i II ONP 5/14 (orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Odnosząc się do wskazanego przez skarżącego naruszenia art. 47 KPP należy stwierdzić, że skarżący nie wskazał, że w tej sprawie stosuje się przepis prawa Unii Europejskiej. Jakkolwiek zgodnie z art. 6 ust.

1. TUE Unia uznaje prawa, wolności i zasady określone w Karcie praw podstawowych Unii Europejskiej z 7 grudnia 2000 r., w brzmieniu dostosowanym 12 grudnia 2007 r. w Strasburgu, która ma taką samą moc prawną jak Traktaty, to zakres zastosowania praw i zasad zawartych w Karcie Praw Podstawowych Unii Europejskiej został uregulowany w art. 51 ust. 1 KPP. Stosownie do art. 51 ust. 1 KPP prawa i zasady określone w Karcie są wiążące dla państw członkowskich wyłącznie w zakresie, w jakim stosują one prawo Unii. W wyroku z dnia 26 lutego 2013 r. w sprawie C-617/10 (pkt 21) Åkerberg Fransson (opublikowany w elektronicznym Zbiorze Orzeczeń, Zbiór Orzeczeń – część ogólna) Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej przyjął, że poszanowanie praw podstawowych chronionych na mocy Karty jest konieczne w sytuacji, gdy mające zastosowanie w sprawie przepisy mieszczą się w zakresie stosowania prawa Unii. Podobne stanowisko zostało wyrażone w wyroku z dnia 6 marca 2014 r. w sprawie C-206/13 (pkt 24) Cruciano Siragusa (opublikowany w elektronicznym Zbiorze Orzeczeń, Zbiór Orzeczeń – część ogólna), w którym Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej wskazał, że pojęcie stosowania prawa Unii w rozumieniu art. 51 KPP wymaga istnienia powiązania określonego stopnia z prawem Unii Europejskiej. Oznacza to, że co prawda Karta Praw Podstawowych jako prawo pierwotne jest częścią porządku prawnego Unii Europejskie, ale zarzut naruszenia postanowień tej Karty może być podnoszony tylko w sytuacji, gdy w sprawie mają zastosowanie lub powinny mieć zastosowanie inne niż Karta przepisy prawa Unii Europejskiej. Wniosku tego nie podważa brzmienie art. 6 ust. 1 TUE. Tym samym zarzut naruszenia przepisów Karty Praw Podstawowych nie może stanowić samodzielnej podstawy skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego, ponieważ Karta znajduje zastosowanie jedynie wówczas, gdy w sprawie mogą mieć zastosowanie inne przepisy prawa Unii Europejskiej i wskazanie tych przepisów jest wymogiem skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego określonym w art. 285e § 1 pkt 3 p.p.s.a., którego niedopełnienie skutkuje odrzuceniem skargi, na podstawie art. 285h § 1 p.p.s.a. Autor skargi nie wskazał jakie przepisy prawa unijnego mają zastosowanie w rozpoznawanej sprawie dotyczącej zgłoszenia przez inwestora zamiaru remontu mieszkania, z zastosowaniem których to przepisów można by powiązać zastosowanie art. 47 Karty. Wniesiona skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem powołanego wyroku nie spełnia więc warunku formalnego, określonego w art. 285e § 1 pkt 3 p.p.s.a., gdyż nie wskazano w niej norm prawa Unii Europejskiej w rozumieniu art. 285a § 3 p.p.s.a., z którymi zaskarżone orzeczenie jest niezgodne. W związku z powyższym skarga ta podlega odrzuceniu na podstawie art. 285h § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 285e § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 285a § 3 p.p.s.a.

O zwrocie wpisu Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.