Postanowienie NSA z 6 lutego 2018 r., II OPP 47/17

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 6 lutego 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg E. A.-P. i Stowarzyszenia [...] z siedzibą w K. na przewlekłość postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie

Sprawa

w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 2890/16 ze skarg Stowarzyszenia [...] z siedzibą w K. i E. A.-P. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2016 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia postanawia: oddalić skargi na przewlekłość postępowania.

Skład

Przewodniczący Sędzia NSA: Zofia Flasińska (spr.), Sędziowie NSA: Małgorzata Miron, Jolanta Rudnicka

Uzasadnienie

Skarga Stowarzyszenia [...] z siedzibą w K. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2016 r. w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na budowie zespołu elektrowni wiatrowych wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w dniu 9 listopada 2016 r. (sygn. akt IV SA/Wa 2890/16). W tym samym dniu organ przekazał do Sądu skargę E. A.-P. na tę samą decyzję (sygn. akt IV SA/Wa 2891/16).

Postanowieniami z dnia 15 grudnia 2016 r. Sąd, po rozpoznaniu wniosków Stowarzyszenia oraz E. A.-P., odmówił wstrzymania wykonania decyzji organu I instancji.

Sąd zwracał się w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 2890/16 dwukrotnie do organu (zarządzenia z dnia 15 grudnia 2016 r. i z dnia 15 lutego 2017 r.) o nadesłanie trwale połączonych i uporządkowanych akt administracyjnych. Organ nadesłał uporządkowane akta 2 marca 2017 r.

Zarządzeniami z dnia 13 marca 2017 r. (analogicznie w obu sprawach) sędzia sprawozdawca skierował sprawy do wyznaczeniu terminu rozprawy po uprawomocnieniu się postanowienia o odrzuceniu skargi na tę samą decyzję, zarejestrowanej pod sygn. akt IV SA/Wa 324/17.

Zarządzeniami z dnia 25 września 2017 r. wyznaczono termin rozprawy w tych sprawach na dzień 29 listopada 2017 r. Na rozprawie Sąd połączył te sprawy do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygn. akt IV SA/Wa 2890/16. Rozprawa została odroczona z uwagi na to, że o jej terminie nie został powiadomiony jeden z uczestników postępowania, który w postępowaniu administracyjnym był inwestorem. Strony skarżące wniosły o wyznaczenie kolejnego terminu rozprawy w ciągu 14 dni oraz o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

Zarządzeniem z dnia 30 listopada 2017 r. Przewodniczący Wydziału wyznaczył nowy termin rozprawy na dzień 31 stycznia 2018 r.

Postanowieniem z dnia 4 grudnia 2017 r. Sąd odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

W dniu 7 grudnia 2017 r. E. A.-P. wniosła skargę na przewlekłość postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w tej sprawie, żądając stwierdzenia, że nastąpiło naruszenie jej prawa do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, zasądzenia na jej rzecz od Skarbu Państwa kwoty 15 000 zł oraz spowodowania bezzwłocznego rozpoznania jej skargi. W uzasadnieniu wskazała, że niezależnie od licznej grupy mieszkańców oraz Stowarzyszenia [...] wniosła odrębną skargę na decyzję środowiskową, gdyż planowana farma wiatrowa ma znajdować się 400 m od jej domu. Rozprawa w tej sprawie została odroczona z uwagi na brak powiadomienia inwestora o terminie, jednak w następnej sprawie, ściśle z nią związanej o sygn. akt IV SA/Wa 323/17 inwestor został prawidłowo zawiadomiony. Sprawy te prowadził ten sam sędzia sprawozdawca.

Skargę na przewlekłość postępowania w tej sprawie wniosło również w dniu 8 grudnia 2017 r. Stowarzyszenie [...] z siedzibą w K., żądając stwierdzenia przewlekłości postępowania w tej sprawie, zasądzenia na jego rzecz od Skarbu Państwa kwoty 20 000 zł, spowodowania bezzwłocznego rozpoznania jej skargi. W uzasadnieniu skargi Stowarzyszenie podniosło, iż Sąd wyznaczył termin rozprawy w tej sprawie po ponad roku od złożenia skargi. Rozprawa została odroczona ze względu na brak zawiadomienia inwestora. Pismo informujące o terminie rozprawy datowane jest na 3 października 2017 r., tak więc do 29 listopada 2017 r. było wystarczająco dużo czasu, aby uzupełniająco zawiadomić wszystkie strony. Przewodnicząca poinformowała na rozprawie, iż strony były zawiadamiane według rozdzielnika zaskarżonej decyzji, a w tym rozdzielniku inwestor nie był wymieniony. Jednakże część stron postępowania odwoławczego została zawiadomiona w trybie art. 49 k.p.a., a - zgodnie z art. 33 § 1 a p.p.s.a. - takie osoby są uczestnikami postępowania, jeżeli zgłoszą swój udział. Wyjaśnienia więc wymaga czy przewodnicząca składu właściwie zadecydowała o odroczeniu rozprawy. Następna sprawa z wokandy, w której stroną był ten sam inwestor odbyła się, więc inwestor został o terminie powiadomiony.

Wyrokiem z dnia 31 stycznia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2016 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skargi E. A.-P. i Stowarzyszenia [...] z siedzibą w K. na naruszenie ich prawa do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki w postępowaniu sądowym toczącym się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 2890/16 nie zasługują na uwzględnienie.

Skarga o stwierdzenie, że w postępowaniu przed sądem administracyjnym nastąpiła przewlekłość postępowania może być uwzględniona, jeśli są podstawy do przyjęcia, że na skutek działania lub bezczynności tego sądu naruszone zostało prawo strony do rozpoznania jej sprawy w postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki - Dz.U. z 2016 r., poz. 1259 ze zm.). Konieczne jest więc ustalenie, że postępowanie zmierzające do wydania rozstrzygnięcia kończącego postępowanie w sprawie trwa dłużej niż to konieczne dla wyjaśnienia istotnych okoliczności faktycznych i prawnych (przewlekłość postępowania). Stosownie do art. 2 ust. 2 powołanej ustawy, dla stwierdzenia, czy w sprawie doszło do przewlekłości postępowania, należy w szczególności ocenić terminowość i prawidłowość czynności podjętych przez sąd w celu wydania rozstrzygnięcia kończącego postępowanie w sprawie. Dokonując tej oceny, uwzględnia się łączny dotychczasowy czas postępowania od jego wszczęcia do chwili rozpoznania skargi, niezależnie od tego, na jakim etapie skarga została wniesiona, a także charakter sprawy, stopień faktycznej i prawnej jej zawiłości, znaczenie dla strony, która wniosła skargę, rozstrzygniętych w niej zagadnień oraz zachowanie się stron, a w szczególności strony, która zarzuciła przewlekłość postępowania.

Ustawa nie określa wprost, jaki okres oczekiwania na rozpoznanie sprawy należy uznać za nieuzasadnioną zwłokę. Pewna wskazówka wynika jednak z art. 14 ustawy, który stanowi, że skarżący może wystąpić z nową skargą w tej samej sprawie po upływnie 12 miesięcy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się więc, iż ustawodawca uznał za przewlekłe takie postępowanie, które trwa dłużej niż 12 miesięcy. Przy czym, jeżeli postępowanie trwa dłużej niż 12 miesięcy nie oznacza to samo przez się, że nastąpiła przewlekłość postępowania w rozumieniu tej ustawy (por. postanowienia NSA: z dnia 7 marca 2014 r., II OPP 14/14, z dnia 25 lipca 2013 r., II OPP 25/13, z dnia 19 sierpnia 2011 r., II OPP 27/11, publikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w tej sprawie od dnia wniesienia skarg do dnia wniesienia skarg na przewlekłość postępowania trwało nieco ponad 12 miesięcy. Przedłużenie się tego postępowania spowodowane było przede wszystkim koniecznością oczekiwania przez Sąd na uprawomocnienie się postanowienia z dnia 13 marca 2017 r. o odrzuceniu skargi w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 324/17, gdyż przedmiotem zaskarżenia w tej sprawie była ta sama decyzja Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2016 r. Skargi na tę samą decyzję powinny zostać rozpoznane łącznie. Zgodnie z art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej jako p.p.s.a), sąd ma obowiązek zarządzić połączenie kilku oddzielnych spraw toczących się przed nim w celu ich łącznego rozpoznania lub także rozstrzygnięcia, jeżeli mogły być objęte jedną skargą. Zatem dopóki kwestia skutecznego wniesienia skargi na tę samą decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2016 r. w innej sprawie nie została prawomocnie rozstrzygnięta, to Sąd nie mógł rozpoznać pozostałych skarg w tej sprawie. Sprawa o sygn. akt IV SA/Wa 324/17 została zakończona postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 października 2017 r., II OZ 1231/17 oddalającym zażalenie na postanowienie o odrzuceniu skargi.

Nie jest zasadny zarzut skarżących, że w tej sprawie brak było podstaw do odroczenia rozprawy w dniu 29 listopada 2017 r. z uwagi na konieczność zawiadomienia inwestora, w sytuacji, gdy – zgodnie z art. 33 § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 49 k.p.a. – inwestor, który w postepowaniu administracyjnym został zawiadomiony przez obwieszczenie, nie zgłosił swego udziału w postępowaniu sądowym.

Zasadą w postępowaniu administracyjnym jest doręczanie decyzji stronom na piśmie lub za pomocą środków komunikacji elektronicznej (art. 109 k.p.a.). Wyjątek od tej zasady stanowi art. 49 k.p.a., zgodnie z którym (w stanie prawnym obowiązującym do dnia 30 czerwca 2017 r.) strony mogą być zawiadamiane o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania, jeżeli przepis szczególny tak stanowi; w tych przypadkach zawiadomienie bądź doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia. Przepisami szczególnymi w rozumieniu art. 49 k.p.a. są m.in. art. 5a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017, poz. 1332 ze zm.), art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.), art. 11 f ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1496). We wszystkich tych przepisach dotyczących procesu inwestycyjnego ustawodawca przewidział, oprócz zawiadomienia stron o wydaniu decyzji w drodze obwieszczenia, osobne doręczenie decyzji kończącej postępowanie w danej instancji wnioskodawcy (inwestorowi). Co do zasady więc w postępowaniach administracyjnych związanych z procesem inwestycyjnym w drodze obwieszczenia mogą być zawiadamiane o wydaniu decyzji inne strony poza inwestorem (przepisy prawa budowlanego i o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewidują również imienne zawiadomienie właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będzie lokalizowana inwestycja i będą wykonywane roboty budowlane).

W przypadku postępowania o ustalenie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia, przepis art. 74 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2017 r., poz. 1405 ze zm.) stanowi, że jeżeli liczba stron o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przekracza 20, stosuje się art. 49 k.p.a. W ustawie tej nie przewidziano wprost obowiązku organu doręczenia decyzji wnioskodawcy (inwestorowi) na piśmie lub drogą elektroniczną. Należy jednak uznać, że jest to pominięcie ustawowe i na organie ciąży taki obowiązek, gdyż trudno przyjąć, aby podmiot, który wystąpił z żądaniem wszczęcia postępowania administracyjnego dowiadywał się o jego zakończeniu z obwieszczenia. Celem wprowadzenia art. 49 k.p.a. było przyśpieszenie i ułatwienie prowadzenia postępowania administracyjnego, w którym występuje bardzo duża liczba stron. Realizacji tego celu nie stoi na przeszkodzie doręczenie decyzji podmiotowi najbardziej zainteresowanemu w sprawie – wnioskodawcy (inwestorowi) na piśmie lub za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Zatem przyjąć należy, iż doręczenie w formie publicznego obwieszczenia w trybie art. 49 k.p.a. nie dotyczy inicjatora postępowania administracyjnego i adresata decyzji (inwestora). Nawet jeżeli organ, w oparciu o przepis szczególny i ewentualnie art. 49a k.p.a. (po nowelizacji, która weszła w życie 1 lipca 2017 r.), zawiadamia strony o wydaniu decyzji w drodze publicznego obwieszczenia, to ma ponadto obowiązek doręczyć decyzję wnioskodawcy na piśmie lub za pomocą środków komunikacji elektronicznej, nawet jeżeli przepis szczególny takiego doręczenia nie przewiduje. Podobnie w postępowaniu sądowoadministracyjnym, obowiązek złożenia przez uczestnika na prawach strony wniosku o przystąpienie do postępowania na podstawie art. 33 § 1a p.p.s.a. nie dotyczy tego podmiotu, który w postępowaniu administracyjnym wniósł o wydanie zaskarżonej decyzji. Taki podmiot jest stroną postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie art. 33 § 1 p.p.s.a., gdyż bez wątpienia postępowanie to dotyczy jego interesu prawnego (podobnie NSA w postanowieniu z 10 listopada 2016 r., II OZ 1297/16, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). W sytuacji, gdy – jak w przedmiotowej sprawie – inwestor został zawiadomiony o decyzji organu odwoławczego w drodze publicznego obwieszczenia, Sąd ma obowiązek uznać go z urzędu za stronę postępowania (jeżeli nie wniósł skargi) i zawiadomić o rozprawie.

W tej sprawie inwestor omyłkowo nie został zawiadomiony o rozprawie w dniu 29 listopada 2017 r., gdyż nie został wymieniony w rozdzielniku zaskarżonej decyzji i został pominięty w zarządzeniu o wyznaczeniu rozprawy. Na rozprawie Sąd słusznie jednak uznał, że istnieje konieczność odroczenia rozprawy i zawiadomienia inwestora. Insynuacje stron skarżących, że pominięcie inwestora w tej sprawie było celowe są bezpodstawne. W sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 323/17 inwestor został prawidłowo zawiadomiony o rozprawie, gdyż przedmiotem skargi w tej sprawie była decyzja Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2016 r. o umorzeniu postępowania odwoławczego, która - jak wynika z rozdzielnika decyzji - została inwestorowi doręczona do wiadomości.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż w tej sprawie nie można stwierdzić, że nastąpiła przewlekłość postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie i na podstawie art. 12 ust. 1 ustawy orzekł jak w sentencji postanowienia.