Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 czerwca 2005 r. sygn. akt IISA/Kr 1764/01 po rozpoznaniu skargi L. Ż. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] maja 2001 r. Nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 22 listopada 2000 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę Zarządowi Dróg i Komunikacji w Krakowie na zamierzenie inwestycyjne "Most Zwierzyniecki w Krakowie z dojazdami - I etap" - uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą organu I instancji.
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podano, że organ administracji publicznej w decyzji swojej stwierdził, iż wniosek w sprawie został złożony w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, to jest decyzji Nr 358/3U/2000 z dnia 25.04.2000 r., Nr 507/3U/2000 z dnia 19/06.2000 r., Nr 356/3U/2000 z dnia 20.04.2000 r., Nr 36/SU/2000, Nr 37/SU/2000 oraz Nr 38/SU/2000 z dnia 19.09.2000 r.i Nr 333/3U/99 z dnia 19.07.1999 r. Inwestor wykazał się prawem do przedmiotowego terenu. Lokalizacja inwestycji jest zgodna z ustaleniami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Krakowa uchwalonego w dniu 16 listopada 1994 r. oraz warunkami ochrony środowiska. Projekt budowlany został wykonany przez osobę uprawnioną. Projektowana inwestycja nie narusza granic własności działek nr [...] i [...]. Projekt budowlany ma wszystkie niezbędne uzgodnienia, opinie i ekspertyzy. Zostały spełnione dyspozycje art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego oraz zapewniono zgodność projektu budowlanego z wymogami art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego.
Organ odwoławczy po rozpoznaniu odwołań wniesionych przez L. Ż. i J. W. utrzymując rozstrzygnięcie organu I instancji co do zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stwierdził, że wnioskujący o wydanie decyzji Zarząd Dróg i Komunikacji w Krakowie jako jednostka organizacyjna Gminy Kraków jest uprawniony do skorzystania z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydanych na rzecz Gminy a ponadto projektowany most nie leży w ciągu drogi krajowej i jest inwestycją realizowaną dla potrzeb lokalnych, dlatego lokalizacja tej inwestycji nie narusza planu ochrony parków krajobrazowych. Organ wskazał także, że wstępne postanowienie w sprawie usunięcia drzew kolidujących z inwestycją nie zastępuje obowiązku uzyskania pozwolenia na wycięcie drzew po uzyskaniu pozwolenia na budowę.
W skardze wniesionej przez L. Ż. zarzucającej brak decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu na rzecz inwestora /naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 1 oraz art. 33 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego/, lokalizowanie inwestycji na terenie parku krajobrazowego z naruszeniem art.68 ust. 1 pkt 1, art. 69 ust. 1 oraz art. 73 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska jak też rozporządzenia nr 6 Wojewody Krakowskiego z dnia 16 maja 1997 r. w sprawie ochrony Zespołu Jurajskich Parków Krajobrazowych w województwie krakowskim, a także błędne przyjęcie, że chodzi o inwestycję lokalną, a nadto uznanie, że zezwolenie na wycięcie drzew wydaje się po uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, co pozostaje w sprzeczności z art. 32 ust. 1 Prawa budowlanego. Skarżący twierdzi też, że zastosowanie ekranów akustycznych wbrew stanowisku organu orzekającego nie jest wyłącznie sprawą cywilno-prawną a ponadto decyzja mogła być wydana dopiero po stwierdzeniu nieważności decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 3 sierpnia 2000 r. o pozwoleniu wodno-prawnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za zasadną z następujących przyczyn:
Organ orzekający powinien był przed wydaniem decyzji sprawdzić, czy zostały spełnione warunki określone w art. 32 i 35 Prawa budowlanego. Natomiast w przedłożonych aktach administracyjnych brak jest rysunku planu i opisu planu zagospodarowania przestrzennego oraz innego dokumentu potwierdzającego dokonanie obowiązkowego sprawdzenia zgodności projektu z planem. Brak jest także zacytowanych w zaskarżonej decyzji wszystkich decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, zaś z decyzji Nr 507/3U/w000 z dnia 19.06.2000 r. znajdującej się w aktach nie wynika, że jest ona ostateczna. Przedłożona przez organ decyzja Nr 358/3U/2000 z dnia 25.04.2000 r. nie zawiera załącznika graficznego a w decyzji nie określono numerów działek, których dotyczy. Obejmuje ona etap II inwestycji. Również decyzje Nr 507/3U/2000 z dnia 19.06.2000 i Nr 356/3U/2000 z dnia 20.04.2000 r. /etap I / nie zawierają załącznika graficznego. Decyzja Nr 356/3U/200 nie zawiera numerów działek, których dotyczy. Jedynie decyzja Nr 507/3U/2000 "wymienia numery działek położonych na terenie, którego dotyczy", natomiast organy obu instancji nie wyjaśniły, czy zakres decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu pokrywa się z zakresem decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę.
Ustalenia organu, że inwestor wykazał się prawem do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane nie znajduje odzwierciedlenia w aktach administracyjnych.
Organ I instancji stwierdził w swojej decyzji jedynie okoliczność, że wniosek o pozwolenie na budowę został złożony w dacie ważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jednakże nie ocenił, czy projekt budowlany spełnia warunki określone w tych decyzjach. Przykładowo w decyzji Nr 358/3U/2000 zawarto warunek dokonania uzgodnienia projektu technicznego z Dyrekcją Zespołu Jurajskich Parków Krajobrazowych. W decyzji o pozwoleniu na budowę w tym zakresie powołuje się pismo z dnia 16 października 2000 r., którego jednak brak jest w aktach sprawy.
Nie została też wyjaśniona kwestia charakteru przedmiotowej inwestycji /czy jest ona lokalna, czy też ponadlokalna jako część drogi krajowej/, podczas gdy ma to istotne znaczenie stosownie do art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego ze względu na właściwość organu do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.
Nie można uznać za wystarczające stwierdzenie organu, że projekt budowlany jest kompletny i posiada wymagane przepisami opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia, bowiem organ powinien wskazać dowody stanowiące podstawę takiego ustalenia.
Sąd I instancji podzielił stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, że decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydaną na rzecz gminy może się posłużyć w niniejszej sprawie Zarząd Dróg i Komunikacji a także pogląd, iż decyzja o pozwolenie na usunięcie drzew może być wydana dopiero po uzyskaniu przez inwestora pozwolenia na budowę.
Powołując się na przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie /(1 ust. 3 oraz (178 i (182/ Sąd stwierdził, że kwestia ekranów akustycznych oraz pasów zieleni izolacyjnej nie należy do spraw cywilnych lecz jest sprawą administracyjną, rozstrzyganą przy udzielaniu pozwolenia na budowę.
Mając na uwadze powyższe Sąd I instancji uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego /art. 7, 77 i 107 kpa/ oraz przepisów prawa materialnego /art. 32, 34 i 35 Prawa budowlanego/.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Zarząd Dróg i Komunikacji Krajowej reprezentowany przez radcę prawnego M. H. zarzucając:
1/ naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 1 ustawy o ustroju sądów administracyjnych polegające na przyjęciu, że z treści tego przepisu nie wynika obowiązek przeprowadzenia w sprawie postępowania dowodowego, 2/ naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez: - błędne zastosowanie art. 141 (4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, zwanej dalej "ppsa", poprzez nie przedstawienie w uzasadnieniu wyroku właściwego stanu sprawy, - błędne zastosowanie art. 145 (1 ust. 1 lit. a i c ppsa poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji wobec stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania bez zbadania stanu faktycznego.
W skardze kasacyjnej wnosi się o "uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi w trybie art. 185" ppsa oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Strona wnosząca skargę kasacyjną w uzasadnieniu tej skargi wskazuje, iż błędna wykładnia art. 1 ustawy o ustroju sądów powszechnych polega na tym, że skoro stosownie do tego przepisu sąd administracyjny bada zgodność z prawem, czyli legalność decyzji, to bierze pod uwagę stan faktyczny oraz materiał dowodowy istniejący w chwili wydania decyzji. Sąd wydając zaskarżony wyrok stwierdził natomiast brak w aktach administracyjnych określonych materiałów dowodowych, które istniały w dacie wydania decyzji obu instancji, nie uzupełniając tych materiałów we własnym zakresie. Nie zebrawszy materiałów dowodowych w sprawie Sąd nie mógł w konsekwencji przedstawić stanu sprawy zgodnie z dyspozycją art. 141 (4 ppsa. Bez zbadania stanu faktycznego sprawy z daty wydawania decyzji Sąd nie miał też podstaw aby stwierdzić naruszenie prawa materialnego lub przepisów o postępowaniu. Strona przyznała przy tym, że trudna sytuacja dowodowa w sprawie wystąpiła wobec prowadzenia czynności sprawdzających przez Prokuraturę. Z tej przyczyny także skarżący obecnie dysponuje jedynie szczątkową dokumentacją w sprawie, zaś większość dokumentów zabezpieczona została przez Prokuraturę. W skardze kasacyjnej wymienia się dokumenty, które "udało się odnaleźć". Są to niektóre wskazane przez Sąd I instancji decyzje oraz załączniki graficzne do decyzji, których brak stał się podstawą do wydania zaskarżonego wyroku. Niewłaściwe jest też w ocenie strony stanowisko Sądu I instancji w kwestii braku wyjaśnienia charakteru przedmiotowej inwestycji /czy jest to inwestycja lokalna czy krajowa/. Według strony "trudno przeprowadzić stosowne postępowanie wyjaśniające wystarczy sięgnąć do stosownych decyzji".
Odpowiedź na skargę kasacyjną wniosło Towarzystwo S p.w. Ś. w Krakowie wnosząc o oddalenie tej skargi.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Stosownie do art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, zwanej dalej "ppsa", skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach:
1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie /art. 174 pkt 1/, 2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy /art. 174 pkt 2/.
Art. 175 (1 ppsa wymaga, aby skarga kasacyjna była sporządzona przez adwokata lub radcę prawnego, z zastrzeżeniami wynikającymi z (2 i 3. W myśl art. 176 ppsa skarga kasacyjna powinna m. in. czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.
Wprowadzenie tzw. przymusu adwokackiego /radcowskiego/ a więc nałożenie obowiązku sporządzenia skargi kasacyjnej przez określonych ustawowo profesjonalistów powoduje, iż skarga ta powinna być odpowiednio, w profesjonalny sposób sformułowana. W niniejszej sprawie skargę kasacyjną oparto na zarzucie naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 1 ustawy o ustroju sądów administracyjnych polegającą na przyjęciu, że z treści tego przepisu nie wynika obowiązek przeprowadzenia w sprawie postępowania dowodowego. Przepis art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz. 1269/ stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej /(1/, zaś kontrola, ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej /(2/. Z art. 1 cytowanej ustawy nie wynika, jakie obowiązki spoczywają na sądzie administracyjnym w zakresie przeprowadzania postępowania dowodowego. To z przepisu art. 133 (1 ppsa wynika, że sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy, przy czym na akta sprawy składają się akta administracyjne, a więc całokształt materiału zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym oraz dowodów uzupełniających z dokumentów, które sąd przeprowadził z urzędu lub na wniosek stron, jeżeli okazało się to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie wpłynęło na nadmierne przedłużenie postępowania w sprawie /art. 106 (3 ppsa/.
Jeżeli więc jest faktem w sprawie niespornym, potwierdzonym również w treści uzasadnienia skargi kasacyjnej, że akta administracyjne zawierały poważne braki dokumentów niezbędnych do dokonania przez Sąd I instancji kontroli legalności zaskarżonej decyzji, zaś uzupełnienie akt o te dokumenty w postępowaniu sądowo-administracyjnym było niemożliwe a co najmniej poważnie utrudnione, skoro strona wnosząca skargę kasacyjną przyznała, że niektóre dokumenty "udało się" jej uzyskać, to oczywistym jest, iż orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego o uchyleniu zaskarżonej decyzji jest prawidłowe, bowiem brak było możliwości dokonania prawidłowej oceny legalności zaskarżonej decyzji stosownie do art. 1 ustawy o ustroju sądów administracyjnych.
W skardze kasacyjnej jako kolejną jej podstawę wskazuje się naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
1/ błędne zastosowanie art. 141 (4 ppsa, poprzez nie przedstawienie w uzasadnieniu wyroku właściwego stanu sprawy, 2/ błędne zastosowanie art. 145 (1 ust. 1 lit. a i c ppsa poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji wobec stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania bez zbadania stanu faktycznego.
Jak z powyższego wynika zarzut naruszenia prawa procesowego obowiązującego w postępowaniu przed Sądem I instancji również wiąże się z niedostatecznym zbadaniem przez ten Sąd stanu sprawy w aspekcie materialnoprawnym /stanu faktycznego odpowiadającego materialnoprawnej podstawie rozstrzygnięcia administracyjnego/. Jak to wskazuje się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, Sąd I instancji uznał, że orzekający w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę organ nie dokonał w sposób prawidłowy oceny spełnienia określonych w art. 32 i art. 35 Prawa budowlanego przesłanek, w szczególności wskazując na fakt braku w aktach administracyjnych sprawy koniecznych do dokonania takiej oceny dokumentów, np. kilku decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, lub też załączników do tych decyzji, jak też brak możliwości dokonania oceny zgodności kontrolowanej decyzji z decyzjami o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu z uwagi na nie określenie w części z nich numerów działek, których decyzje te dotyczą, pomimo, iż przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego wymaga przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zbadania zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W pierwszym rzędzie organ orzekający musi ocenić, która z uzyskanych przez inwestora decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczy przedmiotowej decyzji o pozwoleniu na budowę, a następnie dopiero sprawdzić, czy jest ona zgodna z warunkami danej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jeżeli więc w aktach sprawy administracyjnej brak jest odpowiednich dokumentów, lub też tylko części tych dokumentów, albo ich fragmentów /załączników do decyzji/, to oczywiste jest, że uprawnione było stanowisko Sądu I instancji co do konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji zwłaszcza ze względu na to, że Sąd ten nie miał możliwości dokonać oceny legalności zastosowania przez organ orzekający określonego przepisu prawa materialnego, zwłaszcza gdy strona w skardze kasacyjnej sama przyznaje, że "udało się" jej uzyskać i to tylko część z brakujących dokumentów. Niezasadny jest więc w tej sytuacji zarzut naruszenia prawa procesowego wyrokiem Sądu I instancji ze względu na to, że Sąd ten wydał zaskarżony wyrok bez zbadania stanu faktycznego, skoro de facto takich możliwości nie miał. Zresztą zasadą jest, że sąd administracyjny opiera swoje rozstrzygnięcie na materiale dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy administracyjnej przez organ administracji publicznej, zaś z prawa do gromadzenia dowodów korzystać wprawdzie może, jednakże jedynie w ograniczonym zakresie, stosownie do art. 106 (3 ppsa. Niezależnie od podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów, których granicami zasadniczo, w myśl art. 183 (1 ppsa, związany jest sąd administracyjny, należy zauważyć, że przepis art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji wymagał legitymowania się przez inwestora występującego o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę prawem do terenu, które to prawo musiało być udowodnione stosownymi dokumentami, zaś oświadczenie inwestora nie było wystarczającym dokumentem, natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zarówno na brak określonych dokumentów wykazujących spełnienie przez inwestora powyższego wymogu jak też na to, że w pewnym zakresie organ orzekający nie zażądał od inwestora udokumentowania oświadczenia, które złożył, twierdząc w nim, że ma prawo do terenu objętego częścią przedmiotowej inwestycji. W tym zakresie stanowisko Sądu I instancji w skardze kasacyjnej w ogóle nie zostało zakwestionowane.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 ppsa, który stanowi, iż skarga kasacyjna podlega oddaleniu wówczas, gdy została oparta na nieusprawiedliwionych podstawach a także wówczas, gdyby pomimo braków uzasadnienia zaskarżonego wyroku należało uznać, że wyrok ten odpowiada prawu. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu zarówno co do rozstrzygnięcia jak i uzasadnienia.