Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 października 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 1628/13 oddalił skargę U. K. na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego.
Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Rada Miejska w S. uchwałą z dnia [...] sierpnia 2013 r. stwierdziła wygaśnięcie mandatu radnej Rady Miejskiej w S. U.K. wybranej z listy nr [...] Komitet Wyborczy Prawo i Sprawiedliwość w okręgu mandatowym nr [...], w związku z utratą prawa wybieralności.
W uzasadnieniu Rada wskazała, że stosownie do przepisu art. 16 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 113 ze zm.), do zmian w składach rad i stwierdzenia wygaśnięcia mandatów wójtów, burmistrzów i prezydentów miast w kadencji 2010-2014 mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2010 r., Nr 176, poz. 1190 ze zm.). Natomiast zgodnie z przepisem art. 190 ust. 1 pkt 3 wskazanej ustawy, jedną z przesłanek wygaśnięcia mandatu radnego jest utrata prawa wybieralności, która następuje m.in. w przypadku karalności za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego. Wygaśnięcie mandatu radnego rada stwierdza w drodze uchwały (art. 190 ust. 2 powołanej ustawy).
Rada podała, że w przedmiotowej sprawie do Biura Rady Miejskiej w S. wpłynął w dniu 24 lipca 2013 r. prawomocny wyrok Sądu Rejonowego w S. z dnia 6 marca 2013 r., skazujący radną na karę grzywny w wysokości [...] zł za czyn z art. 270 § 1 k.k.
W skardze na powyższą uchwałę wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie U. K. zarzuciła naruszenie art. 190 ust. 1 i 2 ustawy – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Zgodnie bowiem z art. 16 ust. 3 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę Kodeks wyborczy, do nowych, przedterminowych i uzupełniających wyborów organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego przeprowadzanych w trakcie kadencji, w czasie której ustawa – Kodeks wyborczy weszła w życie, stosuje się przepisy dotychczasowe, tj. Ordynacji wyborczej. Zdaniem skarżącej stwierdzenie wygaśnięcia mandatu radnego nie jest zgodnie z powołanym przepisem. Brak jest podstaw do stosowania rozszerzającej wykładni przepisu, skoro jego zapis literalnie dotyczy przedterminowych i uzupełniających wyborów, nie zaś stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego.
Skarżąca podniosła również, że w świetle orzecznictwa wygaśnięcie mandatu radnego i przeprowadzenie wyborów, są to dwie odrębne czynności, których nie można utożsamiać. Zatem nie ma podstaw w jej przypadku do stosowania przepisów Ordynacji wyborczej, a winny być stosowane obecnie obowiązujące przepisy Kodeksu wyborczego. Ponadto zgodnie z przepisami Kodeksu wyborczego, do wygaszenia mandatu radnego właściwy jest komisarz wyborczy, a nie Rada Miejska w S..
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wskazał, że w art. 16 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę – Kodeks wyborczy ustawodawca postanowił, iż Kodeks wyborczy stosuje się do wyborów zarządzonych po dniu jej wejścia w życie oraz kadencji rozpoczętych po przeprowadzeniu tych wyborów, a w ust. 2 stwierdził, że do wyborów zarządzonych przed dniem wejścia w życie Kodeksu wyborczego, stosuje się przepisy dotychczasowe. Te dwa przepisy miały charakter ogólny i odnosiły się zarówno do wyborów samorządowych, jak i do wyborów do Sejmu, Senatu, Parlamentu Europejskiego oraz na Prezydenta RP.
W tym stanie prawnym nie budziło wątpliwości, że w trakcie kadencji samorządu rozpoczętej przed uchwaleniem i wejściem w życie Kodeksu wyborczego, do wyborów przedterminowych i uzupełniających organów stanowiących oraz w innych sprawach regulowanych przepisami Ordynacji wyborczej, w tym wygaśnięcia mandatu radnego, stosuje się nadal przepisy tej ustawy.
Z kolei powołany w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały przepis art. 16 ust. 3 Przepisów wprowadzających ustawę – Kodeks wyborczy odnosi się tylko do wyborów samorządowych i stanowi, że do nowych, przedterminowych i uzupełniających wyborów organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego przeprowadzanych w trakcie kadencji, w czasie której ustawa wymieniona w art. 1 (ustawa – Kodeks wyborczy) weszła w życie, stosuje się przepisy dotychczasowe.
Sytuacja uległa zmianie, kiedy Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 lipca 2011 r., sygn. akt K 9/11, odnoszącym się w szczególności do przepisów Kodeksu wyborczego i do ustawy zmieniającej z dnia 3 lutego 2011 r., jak również do ustawy wprowadzającej, orzekł, że art. 16 ust. 1 i 2 w związku z art. 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Kodeks wyborczy, przez to, że uzależnia reżim prawny wyborów od terminu ich zarządzenia, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 10 Konstytucji. W uzasadnieniu zaś Trybunał badał w istocie wyłącznie kwestie dotyczące wyborów do Sejmu i Senatu w 2011 r.
Sąd wskazał następnie, że pomimo początkowych rozbieżności, w orzecznictwie zaczęło dominować stanowisko, iż od 1 sierpnia 2011 r. do rozpoczętych kadencji organów jednostek samorządu terytorialnego nadal mają zastosowanie przepisy dotychczasowe, tj. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw oraz ustawa o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta, a więc do wygaśnięcia mandatu i stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego, wójta, burmistrza i prezydenta miasta, stosuje się odpowiednie przepisy tych ustaw.
Na poparcie powyższego, Sąd powołał wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego, podnosząc, że zapadły one przed nowelizacją ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę – Kodeks wyborczy, dokonaną ustawą z dnia 12 października 2012 r. (Dz. U. 2012 r., poz. 1399), która weszła w życie z dniem 27 grudnia 2012 r. W wyniku wskazanej nowelizacji został dodany w art. 16 ustęp 2a, zgodnie z którym do kadencji organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego oraz kadencji wójta (burmistrza, prezydenta miasta), w czasie której ustawa wymieniona w art. 1 weszła w życie (ustawa – Kodeks wyborczy), stosuje się przepisy dotychczasowe. Powyższa regulacja, która uszła uwadze organu, w ocenie Sądu ostatecznie i jednoznacznie rozstrzyga, że do wygaśnięcia mandatu i stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego, stosuje się przepisy Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw
Mając na uwadze powyższe rozważania, Sąd uznał, że skoro skarżąca została skazana prawomocnym wyrokiem za przestępstwa określone w art. 270 § 1 k.k., polegające na podrobieniu dokumentów w celu użycia za autentyczne, które są przestępstwami umyślnymi ściganymi z oskarżenia publicznego, to tym samym utraciła prawo wybieralności. Uzasadnione było zatem podjęcie zaskarżonej uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła U. K.. Zaskarżonemu orzeczeniu – na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - zarzuciła naruszenie art. 190 ust. 1 i 2 ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2010 r., Nr 176, poz. 1190 ze zm.) poprzez niewłaściwe ich zastosowanie do wygaśnięcia mandatu radnego.
Skarżąca kasacyjnie wniosła o zmianę wyroku w całości i uwzględnienie skargi, ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi
Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu podniesionego zarzutu skarżąca kasacyjnie powtórzyła argumentację zawartą w skardze.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Istota sporu sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy po wejściu w życie przepisów ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz.U. Nr 21, poz. 112) do podjęcia uchwały o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu radnego uzyskanego na kadencję w latach 2010 - 2014 prawidłowym było zastosowanie art.190 ust.1 pkt 3 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz.U. t.j. z 2010 r., Nr 176, poz.1190 ze zm.).
Strona skarżąca kasacyjnie, zarzucając naruszenie art.190 ust.1 pkt 3 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw prezentuje stanowisko, że przepis ten niewłaściwie został zastosowany, gdyż powinny znaleźć zastosowanie przepisy Kodeksu wyborczego z dnia 5 stycznia 2011 r., co wynika także z art.16 ust.3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę – Kodeks wyborczy z dnia 5 stycznia 2011 r., którego wykładnia powinna być ścisła, a nie rozszerzająca.
Odnosząc się do powyższego zarzutu skargi kasacyjnej zacząć należy od przypomnienia, że wejście w życie Prawa wyborczego zostało poprzedzone regulacją intertemporalną zawartą w art.16 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę – Kodeks wyborczy. Przepis ten w pierwotnym brzmieniu stanowił, że: 1. ustawę Kodeks wyborczy stosuje się do wyborów zarządzonych po dniu jej wejścia w życie oraz kadencji rozpoczętych po przeprowadzeniu tych wyborów.
- 2. Do wyborów zarządzonych przed dniem wejścia w życie ustawy Kodeks wyborczy stosuje się przepisy dotychczasowe.
- 3. Do nowych, przedterminowych i uzupełniających wyborów organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego przeprowadzanych w trakcie kadencji, w czasie której ustawy Kodeks wyborczy weszła w życie, stosuje się przepisy dotychczasowe.
- 4. Do przedterminowych wyborów wójta (burmistrza, prezydenta miasta) przeprowadzanych w trakcie kadencji, w czasie której ustawa Kodeks wyborczy weszła w życie, stosuje się przepisy dotychczasowe. Zatem według pierwotnego brzmienia art.16 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę – Kodeks wyborczy nie mogło budzić wątpliwości, że intencją ustawodawcy było poddanie nowym regułom dopiero wyborów zarządzonych po dniu wejścia w życie Kodeksu wyborczego oraz kwestii, które mogły się pojawić w czasie kadencji rozpoczętych po przeprowadzeniu takich wyborów.
Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 lipca 2011 r., sygn. akt K 9/11, publ. OTK Z.U. Nr 6 A, poz. 61, stwierdził niezgodność art. 16 ust. 1 i 2 w związku z art. 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Kodeks wyborczy przez to, że uzależnia reżim prawny wyborów od terminu ich zarządzenia - z art. 2 Konstytucji.
W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że sposób ukształtowania art. 16 ust. 1 i 2 w związku z art. 1 Przepisy wprowadzające ustawę - Kodeks wyborczy, widziany w perspektywie terminu na zarządzenie wyborów parlamentarnych w 2011 r., prowadził do ukształtowania normy powierzającej Prezydentowi nie tylko samo wyznaczenie daty tych wyborów, lecz także umożliwiającej określenie ich reżimu prawnego. Trybunał brał pod uwagę to, że podstawowym motywem stwierdzenia niekonstytucyjności art. 16 ust. 1 były ewentualne konsekwencje zastosowania zawartych tam rozwiązań w odniesieniu do wyborów parlamentarnych, niepożądane z punktu widzenia standardów przyjętych w ustawie zasadniczej i zasad, które powinny być respektowane przy tworzeniu prawa wyborczego.
Trybunał pozostawił natomiast w obrocie prawnym regulacje art. 16 ust. 3 i 4 omawianej ustawy, dotyczące nowych, przedterminowych i uzupełniających wyborów organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego oraz wójta (burmistrza, prezydenta miasta), przeprowadzanych w trakcie kadencji, stanowiąc, że stosuje się do nich przepisy ordynacji wyborczej.
Pod rządami tak ukształtowanego stanu prawnego Naczelny Sąd Administracyjny jednolicie przyjmował, że objęcie zakresem dyspozycji art. 16 ust. 4 wymienionej ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r., stanowiącej regulację intertemporalną, nie tylko przedterminowych wyborów, o których mowa wprost w tym przepisie, ale także stwierdzania wygaśnięcia mandatu, stanowi wyraz uprawnionej rozszerzającej wykładni tego przepisu, będący wyjątkiem od zasady bezpośredniego działania Kodeksu wyborczego. Rozszerzająca interpretacja analizowanego przepisu prowadzi bowiem do zagwarantowania koherencji reżimu wyborczego organów jednostek samorządu terytorialnego w świetle zasad i wartości konstytucyjnych dotyczących stabilności reguł prawa wyborczego w trakcie kadencji. Nie jest bowiem możliwy do zaakceptowania taki pogląd, że to czy wybory mogą być przeprowadzone reguluje Kodeks wyborczy, natomiast samo przeprowadzenie wyborów reguluje ordynacja.
Stanowisko, że do wygaśnięcia mandatu radnego, wójta stosuje się przepisy Kodeksu wyborczego, które weszły w życie w trakcie kadencji organów jednostek samorządu terytorialnego wybranych w wyborach samorządowych w 2010 r. naruszałoby także wartości konstytucyjne, albowiem oznaczałoby akceptację zmiany reguł określających sprawowanie mandatu w trakcie kadencji i akceptację nierównego traktowania osób, które nabyły mandat na kadencję 2010-2014 (por. wyrok NSA z dnia 17 lipca 2012 r., sygn. II OSK 1501/12, publ. Lex nr 1219249, wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. II OSK 1304/12, publ. LEX nr 1216332, wyrok NSA z dnia z 19 marca 2013 r., sygn. II OSK 215/13, publ. LEX nr 1381231, wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2012 r., sygn. II OSK 304/12, publ. ONSAiWSA 2013, Nr 3, poz. 55).
Ustawa z dnia 12 października 2012 r. o zmianie ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę - Kodeks wyborczy (Dz.U. 2012 r., poz. 1399) stanowi wykonanie obowiązku dostosowania systemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 lipca 2011 r. W wyniku tej nowelizacji, na co trafnie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, dodany został z dniem 27 grudnia 2012 r. art.16 ust.2a. Zgodnie z tym przepisem do kadencji organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego oraz kadencji wójta (burmistrza, prezydenta miasta), w czasie której ustawa wymieniona w art. 1 (ustawa Kodeks wyborczy) weszła w życie, stosuje się przepisy dotychczasowe. Trafnie uznał Sąd pierwszej instancji, że regulacja ta jednoznacznie rozstrzyga, że do wygaśnięcia mandatu i stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego stosuje się przepisy ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmiku województw.
W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia prawa materialnego nie jest zatem zasadny. Sąd pierwszej instancji prawidłowo zinterpretował przepisy art. 190 ust.1 i 2 Ordynacji wyborczej. Jedną z przesłanek wygaśnięcia mandatu radnego jest utrata prawa wybieralności lub brak tego prawa w dniu wyborów. Skarżąca została wybrana do Rady Miejskiej na kadencję 2010-2014, a podstawę prawną wygaśnięcia mandatu stanowią przepisy Ordynacji wyborczej. Stanowisko to, jak wyżej wskazano, ugruntowało się w orzecznictwie sądów administracyjnych, a ponadto zostało potwierdzone znowelizowanym przepisem art. 16 ust. 2a ustawy z dnia 5 stycznia 2012 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 113 ze zm.).
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.