Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 21 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 529/14 oddalił skargę E. L. i M. L. (dalej powoływani jako skarżący) na uchwałę Rady Miejskiej w O. z [...] listopada 2005 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Rada Miejska w O. [...] listopada 2005 r. podjęła uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy O. obejmującego sołectwa: F.-M., G., K. G., G., K., M., P., R., R. K., Ż.-Ś. z wyłączeniem terenów objętych planami uchwalonymi po roku 1995 roku.
Skarżący, po uprzednim wezwaniu Rady Miejskiej do usunięcia naruszenia prawa, wnieśli na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, w części w jakiej ustala ona przeznaczenie działki nr [..] położonej na M., obręb ewidencyjny nr [...] - F. pod tereny turystyczno-rekreacyjne.
Skarżący zawnioskowali o uchylenie § 11 ust. 5 w odniesieniu do wyżej wskazanej działki, zarzucając naruszenie prawa materialnego - art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 6 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647, ze zm., dalej: upzp) poprzez nie uwzględnienie istniejącego zagospodarowania działki skarżących przy ustalaniu jej przeznaczenia w zaskarżonej uchwale, a tym samym ograniczenie wykorzystania działki zgodnie z poprzednim przeznaczeniem.
Skarżący wskazali, że nabyli nieruchomość w 2001 r. przede wszystkim dla celów mieszkaniowych, oczekiwali, że będą mogli dostosowywać, w związku z celem mieszkaniowym nieruchomość do swoich potrzeb np. budując garaż, budynek gospodarczy, obiekty małej architektury.
W ocenie skarżących taki plan zagospodarowania przestrzennego narusza ich interes prawny poprzez nadmierną ingerencję w ich prawo własności, przekraczając władztwo planistyczne. Skarżący nie negują samego przeznaczenia działki ale nie akceptują ograniczenia prawa zabudowy dla celów mieszkaniowych. Według skarżących możliwe jest połączenie funkcji usługowej oraz mieszkaniowej.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ podkreślił, że w poprzednio obowiązującym planie działka nr [...] nie była wprost przeznaczona do zabudowy mieszkaniowej, a jedynie przeznaczona jako tereny zabudowy zagrodowej. Obecnie natomiast skarżący z jednej strony negują przeznaczenie działki na cele turystyczno -rekreacyjne, a z drugiej z niego korzystają, gdyż uzyskali na niej pozwolenie na budowę obiektu sportowego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach powołanym na wstępie wyrokiem z 21 sierpnia 2014 r. powyższą skargę oddalił.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że uchwała Rady Miejskiej w O. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego była objęta kontrolą Sądu na skutek skargi M. P. i Z. P. w sprawie II SA/Gl 412/11, w której Sąd oddalił skargę z uwagi na brak interesu prawnego skarżących (wyrok WSA w Gliwicach został utrzymany w mocy wyrokiem NSA wydanym w sprawie II OSK 2615/11). W tych okolicznościach prawnych kolejna skarga dotycząca tego samego planu jest zatem jest dopuszczalna.
Zdaniem Sądu I instancji ustalając przeznaczenie działki skarżących Rada Miejska nie naruszyła art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 6 ust. 1 upzp, ani władztwa planistycznego. Zaskarżona uchwała została wydana po stwierdzeniu zgodności z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy O., co zgodnie z art. 20 upzp (nie naruszenia ustaleń studium) jest wymagane. To stwierdzenie w zakresie zgodności planu miejscowego ze studium dla działki nr [...] nie było kwestionowane przez skarżących, co oznacza, że plan dotyczący określenia przeznaczenia działki nr [...] co najmniej nie narusza ustaleń tego studium.
Sąd I instancji wskazał na jego zdaniem pewną sprzeczność wynikająca z art. 20 ust. 1 upzp, który określa, że uchwalanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest możliwe po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, a art. 1 ust. 2 pkt 7 upzp, który nakazuje uwzględniać w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym okoliczności wynikających z tego artykułu. Zdaniem Sądu przy konflikcie regulacji wynikających z art. 20 ust. 1 i art. 1 ust. 2 pkt 7 upzp prawo pierwszeństwa powinien znaleźć art. 20 ust. 1 upzp stanowiący, że plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium.
Tym samym stwierdzenie w zaskarżonej uchwale, że plan jest zgodny z ustaleniami studium, w świetle wyżej wskazanej wykładni, przemawia za przycięciem zgodności zaskarżonej uchwały, także w zakresie działki nr [...], z porządkiem prawym. W związku z tym za nieuzasadnione Sąd uznał zarzuty naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 6 ut 1 upzp, a także art. 3 ust. 1 upzp.
Nawet podzielając stanowisko skarżących, że przy uchwalaniu planu miejscowego z dnia 28 listopada 2005 roku, w zakresie działki nr [...] organ nie uwzględnił art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 6 ust. 1 upzp zarzutu tego nie można potraktować jako uzasadnionego z uwagi przede wszystkim na to, że zaskarżona uchwała odpowiada studium.
Natomiast odnosząc się do braku uzasadniania uchwały, Sąd I instancji wskazał, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie nakłada takiego obowiązku.
Skarżący wnieśli od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości.
W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie następujących przepisów prawa materialnego:
- 1) art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 3 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 upzpz poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że nieuwzględnienie przez organ istniejącego zagospodarowania działki nr [...] przy ustalaniu jej przeznaczenia w planie miejscowym skutkujące ingerencją w prawo własności skarżących, nie stanowi naruszenia ww. przepisów oraz nie powoduje przekroczenia przez ten organ tzw. władztwa planistycznego
- 2) art. 20 upzp poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że już samo stwierdzenie w uchwale, że zawarty plan jest zgodny z ustaleniami studium przemawia za tym, że ww. uchwała jest w pełni zgodna z prawem także w zakresie działki nr [...].
W związku z powyższym wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi względnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty zostały szczegółowo uzasadnione.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna jest uzasadniona.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej "Ppsa") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 Ppsa nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego wyroku) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa).
W skardze kasacyjnej zakwestionowano przyjętą przez Sąd I instancji wykładnię art. 20 upzp sprowadzającą się do tezy, że samo stwierdzenie w uchwale w sprawie planu miejscowego, że plan jest zgodny ze studium przesądza o legalności ustaleń planistycznych.
Należy w pełni podzielić zarzut skargi kasacyjnej co do naruszenia art. 20 upzp poprzez dokonanie przez Sąd I instancji jego błędnej wykładni. Kontrola zastosowania tego przepisu musi mieć charakter materialny, a nie jak dokonał tego Sąd I instancji wyłącznie formalny.
Sąd administracyjny jest zobligowany oceniając legalność uchwały do skonfrontowania zapisów planu z zapisami studium. Samo stwierdzenie w uchwale, że plan nie narusza ustaleń studium nie zwalania zatem sądu od oceny czy to stwierdzenie jest prawidłowe. W zaskarżonym wyroku w ogóle nie dokonano kontroli czy ustalenia planu w rzeczywistości nie naruszają ustaleń studium. Sąd I instancji nie podał jakie są faktycznie te ustalenia i nie zweryfikował czy studium faktycznie zawiera zapisy uniemożliwiające na terenie działki skarżących rozbudowy istniejących obiektów mieszkaniowych czy też dobudowywania garaży i obiektów gospodarczych związanych z budownictwem mieszkaniowym.
Na tym etapie sprawy przedwczesne są więc wszelkie dywagacje o naruszeniu czy też nie władztwa planistycznego, ponieważ będzie to możliwe dopiero wtedy, kiedy Sąd I instancji będzie posiadał precyzyjną wiedzę o tym jakie były ustalenia studium.
Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach musi kompleksowo ocenić legalność kwestionowanej uchwały w zaskarżonym zakresie, dysponując wiedzą o ustaleniach studium.
Z tych względów zasadny okazał się wniosek skargi kasacyjnej o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji, o czym orzeczono zgodnie z art. 185 Pppsa. O zwrocie kosztów orzeczona na podstawie art. 203 pkt 1 Ppsa.