Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 7 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 10/13

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 9 października 2012 r., sygn. akt II SAB/Łd 109/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. do wydania, w terminie 30 dni od dnia uprawomocnienia się w/w wyroku, aktu rozstrzygającego sprawę budynku gospodarczego przeznaczonego do składowania płodów rolnych oraz maszyn i narzędzi rolniczych.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd podał, iż wyrokiem z dnia 2 grudnia 2005 r. w sprawie sygn. akt II SA/Łd 562/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na skutek skargi T. W. i A. W. uchylił decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] grudnia 2004r. w sprawie umorzenia postępowania dotyczącego robót budowlanych prowadzonych przez M. P. w sposób istotnie odbiegający od projektu budowlanego. Projekt ten zatwierdzono decyzją Burmistrza Miasta - Gminy S. z dnia [...] października 1995 r. nr [...] o pozwoleniu na budowę budynku gospodarczego przeznaczonego do składowania płodów rolnych oraz maszyn i narzędzi rolniczych na działce nr ewid. [...] położonej w S. przy ul. S. Podstawę do uchylenia decyzji stanowiło niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie, brak materiału dowodowego niezbędnego do podjęcia decyzji oraz naruszenie wymogów sporządzenia uzasadnienia decyzji, co narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego.

W dniu [...] sierpnia 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wpłynęła skarga T. W. i A. W. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. w sprawie robót budowlanych polegających na budowie budynku gospodarczego przeznaczonego do składowania płodów rolnych oraz maszyn i narzędzi rolniczych. Skarżący - wskazując, że do dnia wniesienia skargi organ nie wydał decyzji - wnieśli o zobowiązanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. do wydania decyzji w sprawie, bowiem w dniu [...] listopada 2011 r. minął dodatkowy termin wyznaczony organowi do załatwienia sprawy przedmiotowego budynku gospodarczego.

W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. wniósł o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, że w celu ustalenia stanu faktycznego w dniu 11 maja 2009 r. zostały przeprowadzone kolejne oględziny, w trakcie których porównano istniejący obiekt z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...] października 1995 r. Stwierdzono, że roboty budowlane polegające na budowie budynku gospodarczego realizowane są w sposób odbiegający od projektu budowlanego, gdyż zmianie uległa wysokość ściany elewacji frontowej z projektowanej 2,55 m na 3,0 m licząc od podestu do krokwi przy wejściu do budynku, wykonano dodatkowy strop wewnątrz budynku rezygnując z wykonania stropodachu, nie wykonano ogniomurów, zmieniono lokalizację komina oraz zmieniono wejście do podpiwniczenia. Budowa przedmiotowego budynku nie została zakończona - do zakończenia inwestycji pozostał montaż drzwi wejściowych, schody wewnętrzne z projektowanego pomieszczenia nr [...] do projektowanego pomieszczenia nr [...] oraz schody wewnętrzne do piwnicy.

Inwestor prowadził roboty budowlane, pomimo ich wstrzymania wpisem kierownika budowy do dziennika budowy, a jednocześnie nie dokumentował wpisami do dziennika budowy przebiegu robót, co narusza warunki określone w decyzji o pozwoleniu na budowę oraz przepisach. W związku z tym organ wydał w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 decyzję nr [...] z dnia [...] lipca 2009 r. nakazującą M. P. sporządzenie i przedłożenie projektu budowlanego zamiennego. Po rozpatrzeniu odwołania od tej decyzji M. P., Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi decyzją nr [...] z dnia [...] września 2009 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. ponownie analizując akta oraz biorąc pod uwagę wskazówki zawarte w decyzji nr [...], pismem z dnia [...] października 2010 r. wezwał M. P. do stawienia się w siedzibie organu celem okazania dziennika budowy.

M. P. w dniu [...] października 2010 r. okazała oryginał dziennika budowy dotyczący inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego przeznaczonego do składowania płodów rolnych oraz maszyn i narzędzi rolniczych na terenie przedmiotowej nieruchomości, którego kopię załączono do akt sprawy. Jednocześnie złożyła oświadczenie o prowadzeniu robót budowlanych polegających na budowie przedmiotowego budynku gospodarczego bez przerw dłuższych niż dwa lata. Następnie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. postanowieniem nr [...] z dnia [...] maja 2009 r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych, a w dniu [...] grudnia 2010 r. decyzją nr [...] nakazał M. P. sporządzenie i przedłożenie w 3 egzemplarzach projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Od tej decyzji odwołali się T. i A. W. Po rozpatrzeniu odwołania Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Biorąc pod uwagę zalecenia, organ I instancji w celu zebrania pełnego materiału dowodowego przeprowadził rozprawę administracyjną i postanowieniem nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r. nakazał M. P. dostarczenie w terminie do dnia [...] września 2012 r. oceny technicznej robót wykonanych przy realizacji budynku gospodarczego wraz z orzeczeniem o zdatności do użytkowania tego obiektu i inwentaryzacją geodezyjną powykonawczą, protokołami badań i sprawdzeń instalacji wewnętrznych oraz dokumentami potwierdzającymi zaopatrzenie budynku w wodę i energię elektryczną. Organ wyjaśnił, że dopiero po uzyskaniu żądanej oceny będzie dysponował materiałem dowodowym, w oparciu o który wyda rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uwzględnił skargę wskazując, że zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270; dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem i obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w postępowaniach, kończonych decyzją administracyjną (art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z pkt 1 p.p.s.a.). Sąd uznał skargę za dopuszczalną, bowiem skarżący wyczerpali tryb zaskarżenia, o jakim mowa w art. 52 § 1 p.p.s.a., składając w dniu [...] lipca 2011 r. do Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. zażalenie w trybie art. 37 § 1 k.p.a na przewlekle prowadzone przez inspektora powiatowego postępowanie. Na skutek zażalenia organ II instancji postanowieniem z dnia [...] października 2011 r. wyznaczył PINB dodatkowy termin do załatwienia sprawy - do dnia [...] listopada 2011 r. Sąd wskazał, iż w przypadku skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie.

Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania danego aktu. Sąd podkreślił, że organy administracji zobowiązane są do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w szczególności organy powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.). Kodeks postępowania administracyjnego zobowiązuje generalnie organy administracji do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy.

Sąd zauważył, iż kwestia robót budowlanych prowadzonych przez M. P. była już przedmiotem rozważań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi - w wyroku z dnia 2 grudnia 2005 r., sygn. akt II SA/Łd 562/05, uchylającym zaskarżone decyzje organów nadzoru budowlanego, Sąd zawarł wytyczne co do dalszego prowadzenia postępowania. W dalszym toku postępowania administracyjnego organ I instancji prowadził postępowanie wyjaśniające, gromadził materiał dowody, ale nie załatwił sprawy stosownym rozstrzygnięciem. Na skutek skargi T. i A. W. na przewlekłe działanie organu powiatowego, wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego postanowieniem z dnia [...] października 2011 r. nr [...] r. wyznaczył dodatkowy termin na załatwienie sprawy - do dnia 30 listopada 2011 r. - stwierdzając, że organ I instancji pozostaje w bezczynności od dnia 15 lutego 2011r.

Sąd zaznaczył, że w dodatkowo wyznaczonym terminie organ nie rozstrzygnął sprawy, lecz jedynie wezwał T. P. do stawienia się celem złożenia zeznań oraz postanowieniem z dnia [...] listopada 2011r. nakazał inwestorce dostarczenie oceny technicznej robót budowlanych wykonanych przy budynku gospodarczym w terminie do dnia 30 września 2012 r. Organ I instancji podejmował wprawdzie pewne czynności, jak np. wydanie postanowienia w trybie art. 81 c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, jednak mimo upływu znacznego okresu nie tylko od samego wszczęcia postępowania, ale i od terminu zakreślonego przez organ odwoławczy postanowieniem z dnia [...] października 2011 r., nie zakończył ostatecznie postępowania poprzez wydanie w sprawie rozstrzygnięcia.

W związku z tym skargę należy uznać za uzasadnioną. Wszczęte postępowanie administracyjne musi być zakończone załatwieniem sprawy (art. 104 § 1 k.p.a.), przy czym Kodeks postępowania administracyjnego dopuszcza zakończenie wszczętego postępowania wyłącznie w formie decyzji (vide: wyrok NSA z dnia 11 stycznia 1994 r., SAB/Wr 31/93, publ.: ONSA 1995 nr 1 poz. 29; wyrok NSA z dnia 2 lutego 2001 r., I SA 2046/99; publ.: LEX nr 54126). Sąd zaznaczył, że postanowienia zobowiązującego do przedłożenia oceny technicznej nie sposób uznać za załatwienie sprawy w rozumieniu art. 35 k.p.a. Z uwagi na powyższe na mocy art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd zobowiązał organ I instancji do wydania rozstrzygnięcia w sprawie w terminie 30 dni od uprawomocnienia się wyroku. Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z., reprezentowany przez radcę prawną S. K., zaskarżając wyrok w całości.

Na podstawie art. 174 pkt. 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. - art. 149 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez ich zastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. pozostawał w bezczynności, w przypadku gdy w rzeczywistości tutejszy organ podejmował czynności zmierzające do poczynienia niezbędnych ustaleń faktycznych i zakończenia postępowania;
2. - art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7, 75 § 1, 77 § 1, 80, 85 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, poprzez ich nieuwzględnienie i wysnucie błędnych wniosków w ramach kontroli legalności działalności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. w sprawie budynku gospodarczego przeznaczonego do składowania płodów rolnych oraz maszyn i narządzi rolniczych, prowadzących do uznania, iż organ prowadzący postępowanie pozostaje w bezczynności;
3. - art. 149 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 oraz art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane przejawiające się w tym, iż Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności administracji publicznej zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. do wydania w terminie 30 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku, aktu rozstrzygającego sprawę budynku gospodarczego przeznaczonego do składowania płodów rolnych oraz maszyn i narządzi rolniczych, podczas gdy przedmiotowy wyrok jest niemożliwy do wykonania z uwagi na fakt, iż prowadząc postępowanie administracyjne w trybie art. 50 ust. 1 pkt 4 oraz art. 51 ustawy Prawo budowlane tutejszy organ zobligowany jest po przedłożeniu przez inwestora ekspertyzy technicznej do wydania jeszcze kolejno minimum dwóch decyzji: decyzji nakładającej obowiązek wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, a także decyzji o stwierdzeniu wykonania obowiązku bądź w przypadku jego niewykonania decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, co biorąc pod uwagę ogólne zasady postępowania administracyjnego w tym zasadę praworządności oraz zasadę czynnego udziału strony czyni zaskarżony wyrok niemożliwym do wykonania;
4. - art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki do oddalenia skargi na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z., w sytuacji gdy skarga T. i A. W. podlegała oddaleniu z uwagi na jej niezasadność.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne organ wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz zasądzenie od skarżącej zwrotu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 7 marca 2013 r. pełnomocnik Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. złożył decyzję z dnia [...] marca 2013 r. i oświadczył, że wcześniejsze wydanie decyzji nie było możliwe ze względu na brak zwrotnych potwierdzeń odbioru od stron postępowania ustalenia dotyczące innych stron postępowania; nadto inwestor złożyła ekspertyzę w dniu 28 września 2012 r. Powyższą decyzją z dnia [...] marca 2013 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 89, poz. 414 ze zm.) w związku z art. 104 § 1 k.p.a. nakazał inwestorowi M. P. wykonanie do dnia 30 czerwca 2013 r. robót budowlanych zawartych w "Ocenie technicznej budynku gospodarczego określającej stan techniczny konstrukcji budynku i możliwości użytkowania" stanowiącej załącznik do niniejszej decyzji, dotyczącej budynku gospodarczego przeznaczonego do składowania płodów rolnych oraz maszyn i narzędzi rolniczych zlokalizowanego na terenie działki o nr ewid. [...] położonej w S. przy ul. S., sporządzonej przez inż.

B. K. posiadającego uprawnienia budowlane w specjalności architektonicznej i konstrukcyjno-budowlanej nr [...] i będącego członkiem Łódzkiej Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa wpisanego pod nr ewid. [...], tj.: zabezpieczenie schodów zewnętrznych poprzez naprawę ubytków betonu, wykonanie ogniomuru zgodnie z projektem budowlanym zawartym w złożonej ocenie technicznej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012r. Nr 270 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem Sądowi pierwszej instancji nie można skutecznie zarzucić naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Nie można bowiem podzielić zarzutów organu zmierzających do zakwestionowania stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. pozostawał w bezczynności.

Po pierwsze, chybiony jest zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 149 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.

Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 149 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały 7 sędziów z dnia 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08, celem wprowadzenia do systemu sądowej kontroli administracji skargi na bezczynność organu administracji było wyposażenie jednostki w środek prawny, którego zastosowanie skutecznie przymuszałoby organ do podjęcia żądanego działania (por. ONSAiWSA 2009/4/63). Istnienie instytucji skargi na bezczynność organu stwarza stronom możliwość dyscyplinowania organów administracji w zakresie terminowości załatwiania spraw, natomiast strony postępowania mają możliwość uzyskania ochrony prawnej w wyniku postępowania sądowego. Pamiętać należy, iż podstawowym zadaniem sądów administracyjnych jest ochrona praw i wolności obywateli, a dopiero w następnej kolejności ochrona obiektywnego porządku prawnego. Funkcja ochrony praw podmiotowych jednostki wynika z przyjętych w polskim systemie sądownictwa administracyjnego założeń weryfikacji działalności administracji publicznej (R. Hauser: Konstytucyjny model polskiego sądownictwa administracyjnego [w:] Polski model sądownictwa administracyjnego, red. J. Stelmasiak, J. Niczyporuk, S.Fundowicz, Lublin 2003, s. 143 i nast.).

Bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności (T. Woś [w:] T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie sądowadministracyjne, 2010, s. 70).

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji - mając na uwadze aspekty materialnoprawne i procesowe sprawy budynku gospodarczego przeznaczonego do składowania płodów rolnych oraz maszyn i narzędzi rolniczych - przyznał, że organ administracji podejmował szereg czynności wyjaśniających i dowodowych. Jednocześnie jednak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi nie mógł nie uwzględnić tak istotnego faktu jak brak wydania przez organ I instancji rozstrzygnięcia kończącego przedmiotową sprawę, mimo, iż postępowanie administracyjne toczy się od wielu lat.

Istotą sprawy ze skargi na bezczynność organu jest właśnie to, że w ustawowym terminie organ administracji publicznej nie wydał stosownego aktu kończącego postępowanie przy braku okoliczności usprawiedliwiających niedotrzymanie terminów załatwiania spraw ustanowionych w art. 35 k.p.a. lub terminu ustalonego w myśl art. 36 k.p.a. bądź też dodatkowego terminu załatwienia sprawy wyznaczonego przez organ wyższego stopnia na skutek uwzględnienia zażalenia na niezałatwienie sprawy (art. 37 ust. 2 k.p.a.).

Jak stanowi art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 - art. 35 § 4 k.p.a. Z mocy art. 35 § 5 k.p.a. do terminów określonych w przepisach nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu.

W niniejszej sprawie postępowanie administracyjne toczy się od wielu lat. Jak trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji, w wyroku z dnia [...] grudnia 2005 r. w sprawie sygn. akt II SA/Łd 562/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zawarł wytyczne co do dalszego prowadzenia postępowania. Organ I instancji w toku postępowania administracyjnego prowadzonego po wydaniu powyższego wyroku dokonywał czynności wyjaśniających i gromadził materiał dowody, lecz nie załatwił sprawy stosownym rozstrzygnięciem (art. 104 k.p.a.). Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. nie załatwił sprawy także w dodatkowym terminie wyznaczonym przez Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. postanowieniem z dnia [...] października 2011 r. nr [...], tj. w terminie do dnia 30 listopada 2011 r. W tym postanowieniu organ wyższego stopnia wytknął organowi I instancji, iż pozostaje w bezczynności od dnia 15 lutego 2011r.

Zasadnie też Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że w dodatkowo wyznaczonym terminie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. jedynie wezwał T. P. do stawienia się celem złożenia zeznań i postanowieniem z dnia 30 listopada 2011r. nakazał inwestorowi w trybie art. 81 c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) m.in. dostarczenie oceny technicznej robót budowlanych wykonanych przy budynku gospodarczym w terminie do dnia 30 września 2012 r., zakreślając inwestorowi 10 – cio miesięczny termin na złożenie żądanych dokumentów. Zasadnie też Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę na znaczny upływ czasu od daty wszczęcia postępowania w sprawie, a także od terminu zakreślonego przez organ odwoławczy postanowieniem z dnia [...] października 2011 r.

Oczywistym jest, iż postępowanie administracyjne winno być prowadzone z poszanowaniem ogólnych zasad tego postępowania, w tym wynikających z art. 7 k.p.a. i art. 10 k.p.a. oraz z dochowaniem wymogów określonych m.in. w art. 77 § 1 k.p.a. i art. 75 k.p.a., lecz powyższe nie zwalnia organu od załatwienia sprawy co do jej istoty jak i nie usprawiedliwia braku wydania rozstrzygnięcia w sprawie w trwającym się od wielu lat postępowaniu administracyjnym.

Wbrew twierdzeniom Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. specyfika i charakter niniejszej sprawy nie usprawiedliwia bezczynności organu w jej załatwieniu. Właściwe określenie stron postępowania jest nieodłącznym wymogiem każdego postępowania administracyjnego, podobnie jak i wyjaśnienie i ustalenie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia danej sprawy. W niniejszej sprawie istotne dla jej rozstrzygnięcia jest wyjaśnienie i ustalenie, czy inwestor dopuścił się, a jeśli tak to jakich odstępstw od pozwolenia na budowę i czy odstępstwa te można uznać za istotne. Na kwestie, które organ winien wyjaśnić zwrócił wyraźnie i jednoznacznie uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w uzasadnieniu wyroku z dnia 2 grudnia 2005 r., sygn. akt II SA/d 562/05.

Czynności wyjaśniające i dowodowe prowadzone w toku postępowania, chociaż istotne, nie stanowią o zakończeniu postępowania. Zgodzić się należy z Sądem pierwszej instancji, że postanowienia z dnia [...] listopada 2011 r. - zobowiązującego M. P. do przedłożenia oceny technicznej wykonanych robót przy realizacji przedmiotowego budynku i pozostałych dokumentów określonych w tym postanowieniu – nie można uznać za załatwienie sprawy.

W tym stanie rzeczy, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się naruszenia tak art. 149 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. jak i art. 149 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 78 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i 85 § 1 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi dokonał wnikliwej kontroli działalności administracji publicznej – zgodnie z art. art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Dokonując tej kontroli Sąd pierwszej instancji uwzględnił czynności dokonywane przez organ i wysnuł prawidłowe wnioski co do bezczynności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. w sprawie budynku gospodarczego przeznaczonego do składowania płodów rolnych oraz maszyn i narzędzi rolniczych.

Chybiony jest także zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 149 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 50 ust. 1 pkt 4 oraz art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane.

Zdaniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. zaskarżony wyrok jest niemożliwy do wykonania, gdyż organ prowadząc postępowanie administracyjne w trybie art. 50 ust. 1 pkt 4 oraz art. 51 ustawy - Prawo budowlane zobligowany jest po przedłożeniu przez inwestora ekspertyzy technicznej do wydania jeszcze kolejno minimum dwóch decyzji: decyzji nakładającej obowiązek wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, a także decyzji o stwierdzeniu wykonania obowiązku bądź w przypadku jego niewykonania decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. W skardze kasacyjnej podnosząc ten zarzut akcentuje się przepisy art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane.

Zwrócić zatem należy uwagę, iż Sąd pierwszej instancji przeprowadził w niniejszej sprawie kontrolę działalności administracji publicznej w zakresie zaistnienia (bądź nie wystąpienia) bezczynności organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. do wydania, w terminie 30 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku, aktu rozstrzygającego sprawę budynku gospodarczego przeznaczonego do składowania płodów rolnych oraz maszyn i narzędzi rolniczych. Użycie przez Sąd pierwszej instancji sformułowania "akt rozstrzygający sprawę budynku gospodarczego przeznaczonego do składowania płodów rolnych oraz maszyn i narzędzi rolniczych" oznacza obowiązek wydania w zakreślonym terminie decyzji co do istoty sprawy.

Sąd pierwszej instancji nie określił jaką decyzję w niniejszej sprawie winien wydać Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. Takie działanie należy uznać za prawidłowe, gdyż sąd administracyjny, rozpoznając skargę na bezczynność organu i wydając wyrok zobowiązujący do wydania aktu, nie może wiązać organu określeniem jakiego rodzaju i treści akt prawny winien wydać organ. Celem wyroku wydawanego w sprawie ze skargi na bezczynność organu jest zobowiązanie organu do załatwienia sprawy co do jej istoty.

Z powyższych względów nieusprawiedliwiony jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 151 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, iż w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zasadnie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, co obligowało Sąd do zastosowania art. 149 § 1 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012r. Nr 270 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną.