Uzasadnienie
II OSK 100 / 09
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 16 października 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. i A. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2008 r., utrzymującą w mocy decyzję tegoż organu z dnia [...] maja 2008 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Kujawsko - Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2008 r.
W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż decyzją z dnia [...] stycznia 2003 r. Starosta Brodnicki na podstawie art. 59 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126) oraz art. 104 k.p.a. po rozpatrzeniu wniosku K. K. udzielił wnioskodawcy pozwolenia na użytkowanie pomieszczenia handlowo - usługowego na parterze oraz pomieszczeń przychodni lekarskiej na parterze i piętrze w budynku zlokalizowanym na działce nr [...] przy ul. [...] w [...].
Wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzja z dnia [...] stycznia 2003 r. złożyli K. i A. M..
Decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Brodnicy na podstawie art. 104 k.p.a. i art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 81 ust. 1 pkt. 2 w zw. z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.- zwanej dalej Prawem budowlanym,) uchylił decyzję Starosty Brodnickiego z dnia [...] stycznia 2003 r. i umorzył postępowanie w powyższej sprawie jako bezprzedmiotowe.
Od powyższej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2007 r. odwołanie wnieśli K. i A. M. Decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. Kujawsko - Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 104 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 151 §1 pkt 2 k.p.a., art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] grudnia 2007 r.
W ocenie organu odwoławczego zaskarżona decyzja jest słuszna, bowiem organ I instancji, uwzględniając wniosek K. i A. M., uchylił decyzję Starosty Brodnickiego w oparciu o art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz umorzył postępowanie z wniosku K.., który wobec braku stosunku prawnego do przedmiotowego obiektu, nie mógł podtrzymywać wniosku o pozwolenie na jego użytkowanie. Natomiast jego następcy prawni I. C. – M. i K. M. posiadają nowe pozwolenie na użytkowanie ww. obiektu, tj. decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2006 r. Decyzja ta jest ostateczna i prawomocna, a prowadzone w stosunku do niej postępowania wznowieniowe i nieważnościowe, nie wyeliminowały jej z obrotu prawnego.
Wnioskiem z dnia 14 marca 2007 r. K. i A. M. wystąpili o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Brodnicy z dnia [...] listopada 2005 r., którą to decyzją uchylono decyzję z dnia [...] stycznia 2003r. Kujawsko - Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. stwierdził, że decyzja organu I instancji z dnia [...] listopada 2005 r. została wydana z naruszeniem prawa, jednak nie stwierdził jej nieważności, gdyż wywołała ona nieodwracalne skutki prawne.
Następnie w wyniku złożonego przez K. i A. M. odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. uchylił decyzję Kujawsko- Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2007r. i stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Brodnicy z dnia [...] listopada 2005 r.
Z kolei w wyniku złożonego przez K. i A. M. wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia z dnia [...] lutego 2008 r., decyzją z dnia [...] maja 2008 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 157 § 1 k.p.a. oraz art. 158 § 1 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 k.p.a. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Kujawsko - Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2008 r.
W ocenie organu kontrolowana decyzja nie wypełnia żadnej z wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. przesłanek skutkujących stwierdzeniem nieważności.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy na wniosek K. i A. M., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2008 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] maja 2008 r.
W ocenie organu podnoszone we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy argumenty nie dały podstaw do uchylenia własnego rozstrzygnięcia. Podstawową kwestią w przedmiotowej sprawie był fakt, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Brodnicy decyzją z dnia [...] listopada 2005 r., uchylił po wznowieniu postępowania decyzję Starosty Brodnickiego z dnia [...] stycznia 2003 r., udzielającą K. K. pozwolenia na użytkowanie pomieszczenia handlowo- usługowego na parterze oraz pomieszczeń przychodni lekarskiej na parterze i piętrze w budynku mieszkalno - usługowym zlokalizowanym na działce o nr [...] przy ul. [...] w [...].
W związku z powyższym nowi właściciele przedmiotowej nieruchomości I. i K. M. wystąpili z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie nieruchomości przy ul. [...] w [...], które to pozwolenie uzyskali decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Brodnicy z dnia [...] sierpnia 2006 r. Z tego też względu za właściwą należało uznać decyzję organu stopnia powiatowego z dnia [...] grudnia 2007 r., utrzymaną następnie decyzją Kujawsko - Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2008 r., umarzającą jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie K. K. ze względu na fakt zmiany właściciela przedmiotowej nieruchomości, jak również istnienia już w obiegu prawnym ostatecznego pozwolenia na użytkowanie ww. nieruchomości, udzielonego I. i K. M. z dnia [...] sierpnia 2006 r.
Skargę na powyższą decyzję wnieśli K. i A. M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jej uchylenie i zarzucając jej naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności:
- - art. 7 - poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych,
- - art. 77 - poprzez nie zebranie i nie rozpatrzenie całego materiału dowodowego,
- - art. 80 -poprzez uznanie okoliczności sprawy za udowodnione bez wszechstronnego rozważenia całego materiału dowodowego,
- - art. 107 § 3 - poprzez pominięcie uzasadnienia faktycznego decyzji,
- - art. 156 § 1 pkt 2 oraz 3 poprzez ich niezastosowanie.
Skarżący podnieśli, iż wyjaśnienia wymagała kwestia znajdująca oparcie w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. polegająca na ustaleniu, jak zgodnie z przepisami prawa organ winien postąpić, kiedy do obiegu prawnego wraca decyzja o pozwoleniu na użytkowanie z dnia [...] stycznia 2003 r. w sytuacji, kiedy w obiegu prawnym znajduje się identyczna decyzja z dnia [...] sierpnia 2006 r. Zdaniem skarżących pierwszeństwo zgodnie z art. 110 k.p.a. ma decyzja z 2003 r., a wydana później powinna być wyeliminowana.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż organy administracji orzekające w niniejszej sprawie prawidłowo uznały, iż nie istniały przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Kujawsko - Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2008 r.
Przedmiotem weryfikacji organów w trybie stwierdzenia nieważności była decyzja Kujawsko - Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2008 r., utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Brodnicy z dnia [...] grudnia 2007 r., którą po wznowieniu postępowania na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylono decyzję Starosty Brodnickiego z dnia [...] stycznia 2003 r. i umorzono postępowanie w sprawie jako bezprzedmiotowe.
W ocenie Sądu pierwszej instancji organy orzekające w trybie wznowienia postępowania prawidłowo uznały, iż wobec faktu zmiany właścicieli nieruchomości i wydania nowej decyzji przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Brodnicy z dnia 7 sierpnia 2006 r., udzielającej pozwolenia na użytkowanie I. i K. M., zasadnym było uchylenie decyzji Starosty Brodnickiego z dnia [...] stycznia 2003 r. i umorzenie postępowania. Jak podkreślił Sąd, decyzja o umorzeniu postępowania zapada w sytuacji, gdy przyznanie określonego uprawnienia stało się zbędne lub gdy organ administracji stwierdzi oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy.
Sąd pierwszej instancji nie podzielił zarzutu skargi, dotyczącego niezastosowania przez organ art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Sąd stwierdził, iż w dniu wydania decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Brodnicy z dnia [...] sierpnia 2006 r. nie istniała w obrocie decyzja Starosty Brodnickiego z dnia [...] stycznia 2003 r., gdyż została ona uchylona decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2005 r. Istotnym jest, iż przedmiotowa decyzja z dnia [...] listopada 2005 r. została wyeliminowana z obrotu decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2007 r., a więc po wydaniu decyzji z dnia [...] sierpnia 2006 r.
Stąd też nie można było skutecznie zarzucić Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego, iż błędnie i bez wyjaśnienia istotnych okoliczności nie zastosował normy art. 156 § 1 k.p.a. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały określone wyczerpująco i zestawienie to stanowi zamknięty katalog przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji. Taka redakcja przepisu, zważywszy również na nadzwyczajny charakter tej instytucji, nie pozwala na stosowanie wykładni rozszerzającej względem tego przepisu. Organ administracji w toku postępowania wyjaśniającego prawidłowo ustalił, że nie wystąpiły żadne przesłanki nieważności, stąd też zasadnym było wydanie decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności. Ponadto Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z dyspozycją art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a więc w oparciu o zasadę prawdy obiektywnej.
Mając powyższe okoliczności na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.) oddalił skargę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli K. i A. M., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego i procesowego:
- 1. art. 7, art. 10, art. 77 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 174 ust. 2 p.p.s.a.;
- 2. art. 105 w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 174 ust. 2 p.p.s.a.;
- 3. art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 174 ust. 2 p.p.s.a.;
- 4. art. 141 § 4 p.p.s.a.
Wskazując na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazali w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 7, art. 10 i art. 77 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 174 ust. 2 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a, że zarówno organy administracyjne, jak i Sąd nie odniosły się do poruszanych kwestii. Sąd winien dokładnie odnieść się do sytuacji prawnej zaistniałej po stwierdzeniu przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu [...] sierpnia 2007 r. nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Brodnicy z dnia [...] listopada 2005 r. Do obiegu prawnego powróciła, bowiem decyzja Starosty Brodnickiego o pozwoleniu na użytkowanie z dnia [...] stycznia 2003 r. Wskazany powyżej stan prawny spowodował, iż decyzja o pozwoleniu na użytkowanie z dnia [...] sierpnia 2006 r. była sprzeczna z art. 110 k.p.a. i winna zostać unieważniona w trybie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., albowiem "pierwszeństwo ma decyzja wcześniejsza".
Dopiero ustalenie powyższego mogło wywołać kolejne skutki prawne, polegające na rozstrzygnięciu trwałości decyzji ostatecznej z 2003 r. Stąd też, nie dokonując oceny prawnej istniejącej w dniu wydania decyzji i umorzeniu postępowania, naruszył rażąco powyższy przepis. Ani Sąd, ani organy nie odniosły się do stanu prawnego obowiązującego w 2005 r., kiedy K. i A. M. nie mieli prawa uczestniczyć w postępowaniu o pozwoleniu na użytkowaniu. Sąd nie wyjaśnił także jednoznacznie kwestii, czy samo zaistnienie przesłanki w trybie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., powoduje konieczność uchylenia decyzji zapadłej w trybie zwykłym.
W odniesieniu natomiast do kwestii naruszenia art. 105 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 174 ust. 2 p.p.s.a. skarżący podnieśli, iż umorzenie postępowania było niedopuszczalne "albowiem organ nadzoru budowlanego po uchyleniu decyzji własnej z dnia pozwolenia na użytkowanie z roku [...].08.2006r. nie mógł umorzyć postępowania albowiem istniał przedmiot oraz podmiot żądający wydania decyzji, będący następcą prawnym osoby składającej wniosek".
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie koniecznym jest przypomnienie, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami kasacji. Związanie granicami skargi oznacza zaś związanie podstawami zaskarżenia przedstawionymi w skardze kasacyjnej.
Oceniając we wskazanych wyżej granicach wniesioną skargę kasacyjną stwierdzić trzeba, iż stawiane w niej zarzuty są chybione.
Skarżący przedstawiając argumentację na poparcie stawianych zarzutów, wskazali, iż naruszenie art. 7 k.p.a., art. 10 k.p.a., art. 77k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. upatrują w pominięciu i nie odniesieniu przez Sąd pierwszej instancji do faktu wydania w dniu [...] sierpnia 2007 r. decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W tym względzie stwierdzić trzeba, wbrew opinii skarżących, iż Sąd pierwszej instancji odniósł się w uzasadnieniu skarżonego wyroku do faktu wydania decyzji przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2007 r., a dokonana przez niego ocena w tym aspekcie jest prawidłowa. Istotnym jest to, że w dniu wydania decyzji z dnia [...] sierpnia 2006 r. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o pozwoleniu na użytkowanie dla I. i K. M., decyzja Starosty Brodnickiego z dnia [...] stycznia 2003 r. o pozwoleniu na użytkowanie dla K. K. nie istniała w obiegu prawnym.
Nie zmienia tej sytuacji fakt, iż decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r., uchylono decyzję z dnia [...] lipca 2007 r. i stwierdzono nieważność decyzji z dnia [...] listopada 2005 r., którą to decyzją uchylono decyzję z dnia [...] stycznia 2003 r., a więc spowodowano, że nastąpił powrót do obiegu prawnego decyzji z dnia [...] stycznia 2003 r. Ten stan uzasadniał wydanie decyzji z dnia [...] grudnia 2007 r. utrzymanej w mocy decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. Zasadnie Sąd pierwszej instancję podzielił ocenę wyrażoną przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w skarżonej decyzji, iż działanie organu administracji polegające na uchyleniu decyzji Starosty Brodnickiego z dnia [...] stycznia 2003 r. i umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego było prawidłowe, wobec faktu, że wniosek złożony przez K. K. nie był już popierany, a to z uwagi na zmianę właścicieli nieruchomości i wydanie nowej decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie nowym właścicielom.
Odnosząc się natomiast do argumentacji uzasadniającej zarzut naruszenia art. 105 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., stwierdzić trzeba jego bezzasadność. Skarżący wskazując na nieuzasadniony w ich ocenie brak zastosowania jako podstawy wydania skarżonego wyroku art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. nie powiązali tego zarzutu z przesłankami stwierdzenia nieważności, o jakich mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Sposób sformułowania przy tym tego zarzutu jest na tyle enigmatyczny i niezrozumiały, iż uniemożliwia odniesienie się do niego. W uzasadnieniu wniesionej kasacji stwierdzono "organ nadzoru budowlanego po uchyleniu decyzji własnej z dnia pozwolenia na użytkowanie z roku 07.08.2006 roku nie mógł umorzyć postępowania...". Tymczasem z akt sprawy nie wynika, aby decyzja z dnia 7 sierpnia 2006 r. została uchylona.
Przedstawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. uznać należy za chybiony, bowiem badanie skarżonego wyroku, pod kątem spełnienia wymagań określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, iż Sąd pierwszej instancji wskazanego przepisu nie naruszył, a uzasadnienie wyroku zawiera wszystkie wymagane w ww. przepisie elementy, konieczne dla oceny legalności kontrolowanej w sprawie decyzji.
Mając powyższe okoliczności na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.