Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 października 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1190/12 oddalił skargę J. S. i J. S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:
Na mocy dekretu z 6 września 1951 r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych (Dz.U Nr 46, poz. 340), aktem nadania z dnia [...] grudnia 1951 r. nr [...], B. S. została przyznana nieruchomość położona w S.. Jak wynika z akt sprawy, na ww. nieruchomości w tym czasie zamieszkiwał również J. G. wraz ze swoją rodziną. Wskutek wznowienia postępowania, orzeczeniem z dnia [...] maja 1958 r. nr [...] Wojewódzka Komisja Ziemska w Z. uchyliła akt nadania z dnia [...] grudnia 1951 r. i przekazała sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Powiatową Komisję Ziemską w N. w celu zbadania możliwości dokonania podziału fizycznego ww. nieruchomości.
Następnie orzeczeniem z dnia [...] czerwca 1958 r. Powiatowa Komisja Ziemska w N. nadała omawianą nieruchomość na rzecz J. G., co zostało potwierdzone Aktem Nadania z dnia [...] czerwca 1959 r. nr [...].
Wskutek zaskarżenia orzeczenia z dnia [...] maja 1958 r. orzeczeniem z dnia [...] października 1960 r. Minister Rolnictwa postanowił uchylić:
- 1. orzeczenie Powiatowej Komisji Ziemskiej w K. z dnia [...] marca 1951 r. o nadaniu nieruchomości położonej w S. oraz akt nadania nr [...] potwierdzający własność B. S. na ww. obiekt,
- 2. orzeczenie Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej w Z. nr [...] z dnia [...] maja 1958 r. uchylające orzeczenie P.K.Z. w K. z dnia [...] marca 1951 r. i przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia przez P.K.Z.
- 3. orzeczenie Powiatowej Komisji Ziemskiej w N. z dnia [...] czerwca 1958 r. o nadaniu omawianej nieruchomości na rzecz J. G. oraz akt nadania nr [...].
Decyzją z dnia [...] kwietnia 1961 r. Powiatowa Komisja Ziemska w N. nadała na współwłasność (po ½ części) J. G. oraz spadkobiercom B. S. ww. nieruchomość.
Wnioskiem z dnia 26 września 2006 r. J. S. (spadkobierca B. S.) wystąpił do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Rolnictwa z dnia [...] października 1960 r. jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa.
Decyzją z dnia [...] września 2011 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Rolnictwa z dnia [...] października 1960 r. uzasadniając, że B. S. i J. G. - jako współposiadacze spornego gruntu, stosownie do dekretu z dnia 6 września 1951 r. -stali się jego współwłaścicielami w udziałach po ½, bowiem żaden z nich do tego dnia nie posiadał całości ww. gruntu. W związku z tym, istniała podstawa do uchylenia ww. orzeczeń.
W wyniku rozpoznania złożonego przez J. S. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał, że zaskarżona przez J. S. decyzja Ministra Rolnictwa wydana została na podstawie art. 101 lit. b rozporządzenia z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. nr 36, poz. 341) w związku z art. 2 i art. 4 dekretu z dnia 6 września 1951 r. o uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych (Dz. U. nr 46, poz. 340). Stosownie do art. 2 ust. 1 ww. dekretu osoby, które posiadają gospodarstwa rolne, a do dnia wejścia w życie tego dekretu nie nabyły ich własności, stają się z mocy samego prawa właścicielami tych gospodarstw. Natomiast art. 2 ust. 2 pkt b precyzuje, że wraz z gospodarstwem przechodzą na własność posiadaczy te zabudowania, które są potrzebne do jego prowadzenia.
Dekret z dnia 6 września 1951 r. o uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych wszedł w życie w dniu 7 września 1951 r., co oznaczało, że w tym dniu następowało uwłaszczenie z mocy samego prawa posiadaczy gospodarstw rolnych. W tym czasie posiadaczami gospodarstwa w S. przy ul. [...] [...] byli B. S. i J. G.. O powyższym fakcie świadczą znajdujące się w aktach sprawy dokumenty m.in.: pismo J. G. z dnia 10 marca 1952 r., pismo J. S. - żony B. S. z dnia 22 maja 1952 r. oraz protokół z dnia 13 marca 1952 r. spisany w obecności m.in. Sołtysa Gromady Z.. Wobec treści powyższych dokumentów organ wskazał, że w dniu 7 września 1951 r. B. S. i J. G. byli współposiadaczami spornego gruntu, dlatego stali się jego współwłaścicielami w udziałach po ½, bowiem żaden z nich do tego dnia nie posiadał całości ww. gruntu.
Reasumując organ naczelny uznał, że słusznie Minister Rolnictwa decyzją z dnia [...] października 1960 r. uchylił w orzeczenie Powiatowej Komisji Ziemskiej w K. z dnia [...] marca 1951 r., orzeczenie Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej w Z. nr [...] z dnia [...] maja 1958 r. oraz orzeczenie Powiatowej Komisji Ziemskiej w N. z dnia [...] czerwca 1958 r. Brak jest zatem podstaw do stwierdzenia nieważności ww. decyzji z dnia [...] października 1960 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2012 r. wniósł J. S. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji poprzedzającej z dnia [...] września 2006 r. W uzasadnieniu skarżący szeroko przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania w sprawie oraz własną analizę dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 1 października 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1190/12 oddalił skargę J. S. i J. S..
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że sprawa nie toczyła się w trybie zwykłym, gdzie dla uchylenia decyzji wystarczy stwierdzenie naruszenia prawa mającego wpływ na wynik rozstrzygnięcia, lecz w trybie nadzwyczajnym, kiedy wyjątkowo - wbrew zasadzie trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.) - z enumeratywnie wyliczonych przyczyn można uznać decyzję za dotkniętą tak ciężką wadą, iż zachodzi konieczność uznania jej za nieważną. Zatem zarzuty skargi odnoszące się do błędnej oceny materiału dowodowego przez Ministra Rolnictwa nie zasługują na uwzględnienie. Przedmiotem tego postępowania nie było bowiem ponowne przeprowadzenie postępowania dotyczącego kwestii nadania ziemi na rzecz B. S. (ewentualnie jego spadkobierców) i J. G. na mocy odpowiednich przepisów prawnych, ale ocena wystąpienia przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przy wydawaniu orzeczenia Ministra Rolnictwa z dnia [...] października 1960 r.
Sąd I instancji zaznaczył również, że przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nakłada na organ administracji obowiązek nie tylko zbadania, czy nastąpiło naruszenie prawa, ale zarazem wykazania, iż było to naruszenie rażące. Sąd I instancji zatem stwierdził, że kwestionowane w postępowaniu nieważnościowym orzeczenie Ministra Rolnictwa z dnia [...] października 1960 r. wydano w wyniku rozpoznania skargi J. S. na orzeczenia Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej w Z. z dnia [...] maja 1958 r. orzekające o uchyleniu aktu nadania z dnia [...] grudnia 1951 r. nr [...] na nazwisko B. S. i przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Powiatową Komisję Ziemską w N. w celu zbadania możliwości dokonania podziału fizycznego spornego obiektu w S. pomiędzy J. G. i J. S.. Kwestionowane w postępowaniu nieważnościowym orzeczenie wydano na podstawie art. 101 lit. b rozporządzenia z dnia 22 marca 1928 roku. o postępowaniu administracyjnym (DZ.U Nr 36 poz. 341) oraz art. 2 i 4 dekretu z dnia 6 września 1951 r. o uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich rolnych (Dz. U. Nr 46 poz. 340).
Po rozpatrzeniu powyższej skargi uchylono: orzeczenie Powiatowej Komisji Ziemskiej z dnia [...] marca 1951 r., orzeczenie Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej w Z. z dnia [...] maja 1958 r. oraz orzeczenie Powiatowej Komisji Ziemskiej w N. z dnia [...] maja 1958 r. o nadaniu spornej nieruchomości na rzecz J. G. oraz akt nadania z dnia [...] czerwca 1959 r. Zgodnie z art. 101 lit b rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej o postępowaniu administracyjnym, władza nadzorcza, a gdy chodzi o decyzję władzy naczelnej – ta władza, może uchylić z urzędu lub na wniosek osoby interesowanej, jako nieważną, każdą decyzję. Decyzja, o której mowa w art. 101 lit. b ww. rozporządzenia jest to decyzja nie oparta na żadnym przepisie prawa w tym sensie, że w obowiązującym porządku prawnym brak jest przepisu prawnego uzasadniającego rozstrzygnięcie takiej sprawy decyzją administracyjną, bądź dopuszczającego takie rozstrzygnięcie sprawy, jakie zostało przyjęte w sprawie. Dalej decyzją wydaną bez jakiejkolwiek podstawy prawnej, będzie zawsze decyzja sprzeczna z wyraźnym i nie budzącym wątpliwości przepisem prawa materialnego, bądź formalnego.
Według Sądu I instancji nie było wątpliwości, iż wyeliminowane orzeczeniem Ministra Rolnictwa z dnia [...] października 1961 r. orzeczenia zostały wydane bez podstawy prawnej, bowiem przepisy art. 2 i 4 dekretu z dnia 6 września 1951 r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych (Dz. U. z dnia 7 września 1951 r. Nr 46, poz. 340) wyraźnie precyzowały, że dekret ten dotyczy gospodarstw rolnych nadanych w trybie osadnictwa rolnego na obszarze Ziem Odzyskanych i odnosi się do osób, które posiadają gospodarstwa rolne, prowadzą je osobiście i przez członków rodziny żyjących z nimi we wspólności gospodarczej, a do dnia wejścia w życie nin. dekretu - nie nabyły ich własności.
Sąd I instancji podkreślił, iż organ nadzoru trafnie stwierdził w zaskarżonych decyzjach, że ani J. G. ani J. S. na podstawie powyższego dekretu nie mogli otrzymać przedmiotowej nieruchomości położonej we wsi S. przy ul. [...] [...] w całości, gdyż była ona we współwłasności. Jak słusznie podkreślił Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w zaskarżonej decyzji, wynika to z następujących dokumentów znajdujących się w aktach sprawy: pisma J. G. z dnia 10 marca 1952 r., pisma J. S. - żony B. S. z dnia 22 maja 1952 r. oraz protokołu z dnia 13 marca 1952 r. spisanego w obecności m.in. Sołtysa Gromady Z..
Sąd I instancji również wskazał, iż art. 101 rozporządzenia z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym dotyczył każdej decyzji, zarówno ostatecznej jak i nieostatecznej, prawomocnej i nieprawomocnej, bezwzględnie nieważnej, jaki i unieważnialnej. Zatem, według Sądu I instancji nie było przeszkód do wyelimowania przez organ nadzoru również orzeczenia Powiatowej Komisji Ziemskiej w K. z dnia [...] marca 1951 roku. W efekcie wydania kwestionowanego orzeczenia było wyeliminowanie wszystkich orzeczeń wydanych w sprawie nadania własności nieruchomości położonej w S. na rzecz zarówno J. G. jak i J. S. i przekazania tej sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Powiatowa Komisję Ziemską. Konsekwencją orzecznika z dnia [...] października 1960 r. było wydanie w dniu [...] kwietnia 1961 roku decyzji przez Prezydium Rady Narodowej w N. o uznaniu za właścicieli nieruchomości położonej w S. przy ul. [...] [...] J. G. i B. S. po ½ części oraz decyzji Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej z dnia [...] maja 1961 r. utrzymującej w mocy ww. decyzję z dnia [...] kwietnia 1961 r.
Sąd I instancji stwierdził, iż Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Rolnictwa z dnia [...] października 1960 roku nie uchybił przepisom postępowania administracyjnego, gdyż w szczególności wyjaśnił sprawę w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu nadzorczym oraz uzasadnił decyzję w sposób wymagany w art. 107 § 3 k.p.a. W toku postępowania sądowego nie ujawniły się także inne okoliczności uzasadniające uchylenie zaskarżonej decyzji.
Sąd I instancji odnosząc się do zarzutów skargi, które w istocie sprowadzają się do kwestionowania prawa własności J. G. do przedmiotowej działki, uznał je za niezasadne. Sąd I instancji podkreślił również, że w postępowaniu nieważnościowym organ nie ma prawa przeprowadzać postępowania dowodowego w sprawie w takim zakresie, w jakim życzyliby sobie skarżący. Istotą tego postępowania jest ustalenie, czy decyzja podlegająca kontroli (w niniejszej sprawie orzeczenie Ministra Rolnictwa z dnia z dnia [...] października 1960 r.) dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a, nie zaś badania na nowo przesłanek nadania prawa własności przedmiotowej działki.
Sąd I instancji uznał więc wydaną w sprawie decyzję za zgodną z prawem, a zarzuty podniesione w skardze za nieuzasadnione.
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 października 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1190/12 J. S. wniósł skargę kasacyjną.
Skarżący kasacyjnie zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie:
- 1. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uznanie, iż decyzja Ministra Rolnictwa i
Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2012 roku nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w postaci pkt 1 orzeczenia Ministra Rolnictwa z dnia [...] października 1960 r. nie uchybia przepisom postępowania administracyjnego, w sytuacji gdzie powyższe orzeczenie dotyczące pkt 1, zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa co potwierdzają okoliczności sprawy, a w szczególności podane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podstawy prawne kwestionowanego orzeczenia z dnia [...] października 1960 r. takie jak art. 101 lit. b rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym oraz art. 2 i 4 dekretu z dnia o uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw rolnych na obszarze Ziem Odzyskanych, które nie powinny mieć zastosowania w przedmiotowej sprawie, a na podstawie których to przepisów doprowadzono do uchylenia m. in. prawidłowo wydanego, prawomocnego oraz ostatecznego orzeczenia Powiatowej Komisji Ziemskiej w K. z dnia [...].12.1951 r. o nadaniu przedmiotowego gospodarstwa rolnego B. S., które zostało zatwierdzone decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Z. z dnia [...].07.1952 r. i ostateczną decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Z. z dnia [...].08.1952 r.;
Skarżący kasacyjnie wniósł o: uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Według skarżącego kasacyjnie z akt sprawy wynika, że na podstawie dekretu z dnia 6 września 1951 r. o uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw rolnych na obszarze Ziem Odzyskanych wydano B. S. akt nadania nr [...] potwierdzający jego własność, która została mu nadana przez orzeczenie Państwowej Komisji Ziemskiej w K. z dnia [...] marca 1951 r., oraz go uchylono. Skarżący kasacyjnie podkreślił, że już pod rządami ww. dekretu ten akt nadania został zatwierdzony decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Z. z dnia [...] lipca 1952 r. i ostateczną decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Z. z dnia [...] sierpnia 1952 r.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor powtórzył, że w jego ocenie decyzja Ministra Rolnictwa z dnia [...] października 1960 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa co powinno skutkować jej unieważnieniem. Skarżący wskazał, że własność przedmiotowego gospodarstwa rolnego została uregulowana orzeczeniem z dnia [...] marca 1951 r. Zatem w dniu wejścia w życie dekretu o uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw rolnych na obszarze Ziem Odzyskanych jedynym właścicielem i posiadaczem całego przedmiotowego gospodarstwa rolnego był B. S..
Skarżący przypomniał, że B. S. na podstawie tego dekretu wydano akt nadania potwierdzający jego własność, która została mu nadana aktem nadania potwierdzający własność J. S.. A w dacie wydawania rozstrzygnięcia z dnia [...] października 1960 r. nie było wątpliwości komu przysługuje prawo własności do przedmiotowego gospodarstwa przez orzeczenie Państwowej komisji Ziemskiej w K. z dnia [...] marca 1951 r. oraz go uchylono. Już pod rządami ww. dekretu ten akt nadania został zatwierdzony decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z Z. z dnia [...] sierpnia 1952 r. Skarżący stwierdził, że wielokrotnie wskazywał na ww. decyzje oraz na fakt, że są to kluczowe dla rozpatrzenia niniejszej sprawy decyzje potwierdzające, iż własność przedmiotowego gospodarstwa przysługiwała B. S.. Ani Minister ani Sąd nie ustosunkowali się do tej decyzji. Nie wziął ich pod uwagę również Minister Rolnictwa wydając orzeczenie dnia [...] października 1960 r.
Skarżący wskazał, że J. G. nie był współposiadaczem gospodarstwa rolnego, użytkował jedynie jego pewną część. Zatem dekret nie dotyczył jego osoby, a przez to nie może wnosić, że na jego podstawie przysługuje mu prawo własności do części gospodarstwa rolnego.
Kwestia ta została bowiem prawomocnie uregulowana ostateczną decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Z. z [...] sierpnia 1952 r. Ponieważ na wniosek J. G. doszło do wydania orzeczenia w dniu [...] maja 1958 r., które uchyliło akt nadania ziemi B. S. i przyznano prawo własności działki J. G. orzeczeniem z dnia [...] czerwca 1958 r. Na skutek odwołania złożonego przez J. S. organ wydał decyzję z dnia [...] października 1960 r. Skarżący podkreślił, że skarżąca w odwołaniu wnosiła jedynie o uchylenie decyzji z dnia [...] maja 1958 r., a organ odwoławczy wbrew zakazowi reformationis in peius uchylił również orzeczenie prawomocne wydane zgodnie z prawem, które było korzystne dla strony odwołującej się.
Orzeczenie powyższe jest wadliwe ponieważ nie mogło zostać wydane w oparciu o wskazaną przez organ podstawę prawną. Z uzasadnienia tego orzeczenia wynika, że przyczyną uchylenia decyzji z dnia [...] marca 1951 r. oraz aktu nadania były "ciągłe skargi do P.W.R.N. w Z. składane przez J. G." jednak powyższe nie mogło być podstawą prawną do jego uchylenia. Natomiast orzeczenie z [...] października 1960 r. prawidłowo uchyliło, jako bezprawne i wydane z naruszeniem prawa orzeczenie z [...] maja 1958 r. oraz z [...] czerwca 1958 r. albowiem zostały wydane bez podstawy prawnej, w sprawie zakończonej prawomocną i ostateczną decyzją.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. S. wniosła o jej uwzględnienie w całości.
W toku postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym – dnia 27 kwietnia 2014 r. zmarła J. S.. Jak wynika z Aktu Poświadczenia Dziedziczenia z dnia 10 czerwca 2014 r. (k.130) cały spadek po J. S. dziedziczy syn - J. S. (skarżący kasacyjnie).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Autor skargi kasacyjnej wskazał na naruszenie przepisów postępowania, a to art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., przy czym w uzasadnieniu zarzutu naruszenia tego upatruje się w błędnym przyjęciu przez Sąd prawidłowości rozstrzygnięcia organu administracji, który uznał, że decyzja z dnia [...] października 1960 r. nie jest dotknięta żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., w szczególności wadą rażącego naruszenia prawa.
Kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma fakt, że decyzja będąca przedmiotem kontroli Sądu wojewódzkiego została wydana w jednym z nadzwyczajnych postępowań – postępowaniu nieważnościowym. Zadaniem organu prowadzącego takie postępowanie – jak słusznie przypomniał Sąd pierwszej instancji - nie jest ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, ale ocena takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. czy wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) lub spełnienia innych przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a.
Przedmiotem takiej szczególnej kontroli organów administracji w niniejszej sprawie była decyzja wydana w oparciu o art. 101 ust. 1 lit. b rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz.U. Nr 36, poz. 341), zgodnie z którym władza nadzorcza, a gdy chodzi o decyzję władzy naczelnej - ta władza, może uchylić z urzędu lub na wniosek osoby interesowanej, jako nieważną, każdą decyzję, która: wydana została bez jakiejkolwiek podstawy prawnej. Dla zastosowania zatem tej normy prawnej organ administracji winien był stwierdzić, że decyzja będąca przedmiotem kontroli nie mogła być wydana albowiem dla ustalonego stanu faktycznego brak jest przepisu dopuszczającego takie rozstrzygnięcie sprawy, jakie zostało przyjęte w sprawie. W niniejszej sprawie decyzją z dnia [...] października 1960 r. organ administracji uchylił trzy wskazane w tym rozstrzygnięciu orzeczenia organów (Powiatowej i Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej), to jest: orzeczenie z dnia [...] marca 1951 r. o nadaniu nieruchomości położonej w S. oraz akt nadania nr [...] potwierdzający własność B. S. na ww. obiekt, orzeczenie z dnia [...] maja 1958 r. uchylające orzeczenie z dnia [...] marca 1951 r. i przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia przez P.K.Z. oraz orzeczenie z dnia [...] czerwca 1958 r. o nadaniu omawianej nieruchomości na rzecz J. G. oraz akt nadania nr [...].
Jednocześnie przekazał sporną sprawę o nieruchomość pomiędzy J. S., a J. G. do ponownego rozpatrzenia przez Powiatową Komisję Ziemską. Z akt sprawy wynika, że takie rozstrzygnięcia zostały podjęte przez organy administracji odpowiednio [...] kwietnia 1961 r. i [...] maja 1961 r., które nie są przedmiotem oceny ani organów administracji orzekających w niniejszej sprawie, ani Sądu administracyjnego.
Przyczyną, dla której organ podjął takie rozstrzygnięcie – jak wynika z uzasadnienia decyzji było stwierdzenie, iż J. G. oraz B. S. (jego spadkobiercy) wspólnie posiadali przedmiotową nieruchomość, a co za tym idzie brak było podstaw do wydania rozstrzygnięć wskazanych w decyzji z dnia [...] października 1960 r. o stwierdzeniu nabycia własności tej nieruchomości na rzecz jednej z tych osób. Skoro ze wskazanego materiału dowodowego wynikało, że zarówno J. G. jak i B. S. posiadali przedmiotową nieruchomość, to zasadnym było uznanie, że nabycie prawa własności winno nastąpić na każdą z tych osób na zasadach współwłasności.
Należy przy tym przypomnieć za organem administracji oraz sądem wojewódzkim, że podstawą prawną działania Komisji Ziemskich były przepisy dekretu o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych. Art. 1 tego dekretu wskazywał, że dotyczy on gospodarstw rolnych, nadanych w trybie osadnictwa rolniczego na obszarze Ziem Odzyskanych. Natomiast art. 2 stanowił, że osoby, które posiadają i prowadzą takie gospodarstwo rolne osobiście lub przez członków rodziny, żyjących z nimi we wspólności gospodarczej, a do dnia wejścia w życie niniejszego dekretu nie nabyły ich własności, stają się z mocy prawa właścicielami tych gospodarstw. Warunkiem zatem ziszczenia się skutku nabycia własności gospodarstwa było m.in. jego posiadanie i prowadzenie. Ustawodawca nie określił przy tym charakteru tego posiadania co oznacza, że zarówno posiadacz samoistny jak i zależny mógł w omawianym trybie nabyć własność nieruchomości.
W tej sytuacji nie ma racji skarżący kasacyjnie twierdząc, że orzeczenie Ministra Rolnictwa z dnia [...] października 1960 r. zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa.
Trafnie bowiem przypomniał Sąd pierwszej instancji, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zachodzą trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki. Przy korzystaniu z tej wywołującej najdalej idące konsekwencje instytucji wskazane wyżej przesłanki muszą wystąpić łącznie i nie mogą być dorozumiewane, ale jasno wskazane (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 878/10, LEX nr 992652 oraz z dnia 20 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1614/09, LEX nr 746680).
Z kolei nie można mówić o oczywistości naruszenia normy prawnej w przypadku rozbieżności interpretacyjnych przepisów. Nawet, zatem uznanie, że inna interpretacja zostanie uznana za lepszą, słuszniejszą albo bardziej racjonalną, nie może być ocenione jako rażące naruszenie prawa (tak też Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 2 września 2011 r. sygn akt 743/10, LEX nr 965221; z dnia 8 września 2009 r. sygn. akt II GSK 1061/08, LEX nr 596660, z dnia 30 maja 2008 r., LEX nr 505307; z dnia 12 grudnia 2006 r. sygn. akt II OSK 28/06, LEX nr 319171). A zatem skoro ustawodawca w 1928 r. nie zdefiniował pojęcia "wydania rozstrzygnięcia bez podstawy prawnej" to nie można przyjąć za słuszne stanowiska skarżącego kasacyjnie o rażącej wadliwości decyzji Ministra Rolnictwa z dnia [...] października 1961 r., a w konsekwencji także zaskarżonej decyzji odmawiającej stwierdzenia jej nieważności i wyroku Sądu pierwszej instancji.
Tylko bowiem uznanie, że w danym stanie faktycznym przepis art. 101 ust. 1 lit. b rozporządzenia w sposób oczywisty nie mógł mieć zastosowania uzasadniałoby stwierdzenie, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w okolicznościach tej sprawy.
Nie zmienia powyższej oceny treść decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Z. z dnia [...] lipca 1952 r. Mocą tej decyzji (wydanej również w oparciu o art. 101 lit. a i b rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym) Prezydium uchyliło decyzję Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w K. z dnia [...] maja 1952 r. w przedmiocie uchylenia aktu nadania z dnia [...] grudnia 1951 r., mocą którego gospodarstwo zostało nadane B. S.. Rozstrzygnięcie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Z. z dnia [...] sierpnia 1952 r. zapadło w wyniku rozpoznania "zażalenia" Z. G. na ww. rozstrzygnięcie.
Tym samym zatem pozostał w obrocie prawnym akt nadania przedmiotowego gospodarstwa B. S. z dnia [...] grudnia 1951 r. co oznacza, że rozstrzygnięcia te pozostawały bez znaczenia dla organu orzekającego z dnia [...] października 1960 r.
Wprawdzie rację ma skarżący kasacyjnie, że Sąd pierwszej instancji (a wcześniej organy administracji) nie oceniły znaczenia ww. rozstrzygnięć z [...] lipca 1952 r. oraz [...] sierpnia 1952 r. jednakże wobec niewskazania w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia stosownych przepisów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny nie może ocenić ewentualnej wadliwości działania Sądu wojewódzkiego w tym zakresie.
I wreszcie wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie nie można skutecznie zarzucić Sądowi pierwszej instancji, że zaakceptował wadliwe rozstrzygnięcie organów w sytuacji, gdy decyzja z dnia [...] października 1960 r. została wydana z naruszeniem zasady reformationis in peius. Po pierwsze wskazać należy, że rozporządzenie o postępowaniu administracyjnym nie zawierało omawianego zakazu. Co więcej art. 93 tego rozporządzenia wskazywał, że jeśli odwołania nie należy odrzucić, jako spóźnionego lub niedopuszczalnego, władza odwoławcza wyda orzeczenie w sprawie, nie będąc związana ani zakresem żądań odwołania, ani ustaleniami instancji niższej.
Po drugie skoro decyzja będąca przedmiotem kontroli w postępowaniu nieważnościowym została wydana w oparciu o art. 101 ust. 1 pkt b ww. rozporządzenia co oznacza to, że rozstrzygnięcie to zapadło nie na skutek rozpoznania odwołania w trybie "zwyczajnym" lecz w trybach nadzwyczajnych przewidzianych dla decyzji ostatecznych. W takim postępowaniu z całą pewnością nie mają zastosowania ww. zakazy.
Natomiast na marginesie dodatkowo wskazać należy, że w orzecznictwie przyjmuje się, iż przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., który zdaniem autora skargi kasacyjnej został naruszony przez Sąd wojewódzki ma charakter przepisu prawa materialnego nie zaś przepisu postępowania co oznacza, że powyższy zarzut winien był być określony zgodnie w wymogami wskazanymi w art. 174 pkt 1 a (a nie 2) p.p.s.a.
Z tych wszystkich względów w oparciu o art. 184 p.p.s.a. skarga kasacyjna podlegała oddaleniu.