Uzasadnienie
Wyrokiem z 19 stycznia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R. G. (dalej również jako "skarżący") na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] listopada 2015 r. w przedmiocie odmowy wydania pozwolenia na przeprowadzenie robót budowlanych.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
R. G. wniósł o wydanie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych przy kamienicy na ul. S. w G. na podstawie dołączonego do wniosku projektu.
Kujawsko-Pomorski Konserwator Zabytków decyzją z [...] lipca 2015 r. odmówił udzielenia pozwolenia na wykonanie wskazanych robót. W uzasadnieniu podał, że budynek mieszkalny przy ul. S. w G. wzniesiono w 1903 r. i wpisano do rejestru zabytków decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Toruniu z dnia [...] czerwca 1991 r. pod numerem [...] (aktualnie [...]). Organ konserwatorski uznał, że realizacja planowanej inwestycji spowoduje niedopuszczalne naruszenie wartości artystycznych, historycznych i naukowych tej kamienicy, której ochrona i zachowanie leży w interesie społecznym. Natomiast słuszny interes strony nie może być realizowany kosztem naruszenia cennej substancji zabytkowej, dzięki której przedmiotowa kamienica jest nośnikiem wartości artystycznej, historycznej i naukowej.
Rozpoznając wniesione przez R. G. odwołanie, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że za najcenniejszą wartość zabytku uznaje się jego autentyzm, czyli stopień zachowania oryginalnej substancji obiektu. Dlatego też należy dążyć do zachowania wszelkich wartościowych, historycznych, architektonicznych elementów budynku, świadczących o jego oryginalnej formie, w tym jego wnętrza. Adaptacja zabytkowego budynku dla potrzeb użytkownika powinna dokonywać się z poszanowaniem istniejących wartości, przy jak najmniejszej ingerencji w substancję zabytkową. Tymczasem planowana przebudowa pomieszczeń na parterze i piętrach stanowi zasadniczą zmianę układu wnętrz w zabytkowej kamienicy, zacierając pierwotny ich układ, zaś obecna dyspozycja wnętrz posiada walor autentyczności i jej zachowanie w jak największym stopniu jest zgodne z doktryną konserwatorską.
Organ odwoławczy zwrócił przy tym uwagę na zachowany "trzytraktowy" układ przestrzenny całej kamienicy. Podkreślił, że istotną wartością kamienicy jest m.in. zachowanie rozplanowania pomieszczeń w mieszkaniach oraz części elementów wyposażenia wnętrza, przy czym zwłaszcza sztukaterie sufitowe stanowią godną zachowania bez zmian wartość zabytkową.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniósł R. G., podnosząc, że narusza ona m.in. art. 6, 7, 8, 9, 12, 35 § 1, 2, 36 § 1, 75, 77, 84, 156 § 1 pkt 2 i art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej k.p.a.), a także jest niezgodna z art. 2, art. 7 i art. 32 Konstytucji RP oraz narusza unormowania zawarte w Europejskim Kodeksie Dobrej Administracji.
W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Sąd podał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, który należy podzielić w niniejszej sprawie, że decyzje wydawane na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (j.t. Dz.U. z 2014 r. poz. 1446, ze zm.; dalej u.o.z.) wydawane są w ramach tzw. uznania administracyjnego. Przepisy prawa nie określają w jakich przypadkach konieczne jest wydawanie pozwolenia, a w jakich odmawia się jego udzielenia, pozostawiając tę kwestię ocenie organu ochrony zabytków. Decyzja wydawana w oparciu o uznanie administracyjne podlega ocenie sądu administracyjnego jedynie od strony formalno-prawnej, tj. czy decyzja została wydana z zachowaniem reguł postępowania administracyjnego. Kontroli sądu poddana jest spójność argumentacji przytoczonej w rozstrzygnięciu indywidualnym opartym na uznaniu administracyjnym.
W ocenie Sądu, organy wyczerpująco uzasadniły powody, które z punktu widzenia ochrony zabytku uniemożliwiają przeprowadzenie wnioskowanych robót. Sąd podzielił ocenę, że realizacja planowanych robót związana ze zmianą wnętrza kamienicy i z zakryciem sztukaterii oraz ich nieuniknionym naruszeniem w wyniku montażu sufitu podwieszanego i wprowadzenia nowych pionów z instalacjami technicznymi spowoduje niedopuszczalne naruszenie wartości artystycznych, historycznych i naukowych tej kamienicy. Wskazując, że zarówno organy administracji, jak skarżący zauważają, że przedmiotowy budynek wymaga remontu, Sąd stwierdził, że remont ten powinien zostać przeprowadzony w taki sposób by zachowane zostały wartości artystyczne, historyczne i naukowe kamienicy, gdyż jej ochrona i zachowanie jej walorów leży w interesie społecznym.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył R. G., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
- 1) prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z., poprzez przyjęcie, że realizacja przedstawionego projektu budowlanego spowoduje niedopuszczalne naruszenie wartości artystycznych, historycznych i naukowych przedmiotowej kamienicy – podczas gdy w istocie służy ona powstrzymaniu postępującej degradacji tej kamienicy,
- 2) przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.; dalej p.u.s.a.), w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 7, 10, 75, 77, 84, 107 § 3 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie przez sąd wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz oddalenie skargi, pomimo że w toku postępowania administracyjnego nie odniesiono się do podnoszonych przez skarżącego zarzutów oraz nieuzasadnione przyjęcie przez Sąd za słuszne błędnych ustaleń faktycznych organu, którego działanie było przedmiotem skargi,
- 3) przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo że ziściła się podstawa do jej uwzględnienia z uwagi na rażące naruszenie prawa, to jest niewyjaśnienie okoliczności, że zaskarżoną decyzję podpisała osoba nieposiadająca upoważnienia, a tym samym wady zawarte w decyzji stanowiły podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji,
- 4) art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 155 p.p.s.a. i w zw. z art. 7 i 32 Konstytucji RP, albowiem pomimo wydania na obszarze działania jednego organu administracji całkowicie ze sobą sprzecznych decyzji i to w takich samych stanach faktycznych, nie zostały podjęte jakiekolwiek środki prawne zmierzające do usunięcia takiej sprzeczności, a Sąd nie uchylając w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a zaskarżonej decyzji i nie podejmując działań w trybie art. 155 p.p.s.a. doprowadził w istocie rzeczy do sytuacji, w której obowiązki sądowej kontroli nad organami administracyjnymi wynikające w szczególności z art. 1 i 2 p.u.s.a. i art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. okazały się w praktyce nierealne.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.
Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.
W pierwszej kolejności rozważyć należało, czy uzasadniony jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., chociaż gdyby okazało się, że zaskarżona decyzja została podjęta z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., to Sąd I instancji naruszyłby nie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., lecz art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Skarżący kasacyjnie nie wyjaśnił na czym opiera twierdzenie, że zaskarżona decyzja została podpisana przez osobę nieposiadającą upoważnienia. Jak wynika z akt sprawy, zaskarżoną decyzję podpisał "Z up. Ministra..." Sekretarz Stanu Generalny Konserwator Zabytków, a decyzję organu I instancji podpisał Kujawsko-Pomorski Konserwator Zabytków. Brak jest zatem podstaw do uznania, że którakolwiek z tych decyzji została podpisana przez osobę nieposiadającą upoważnienia do jej wydania. Powyższy zarzut nie znalazł więc usprawiedliwionych podstaw w realiach niniejszej sprawy.
W odniesieniu do zarzutu naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z., stwierdzić należy, że – jak trafnie podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 756/11 (ONSAiWSA 2013/4/64) – art. 36 ust. 1 u.o.z. jest jedynie przepisem kompetencyjnym, upoważniającym organ do rozstrzygnięcia określonego rodzaju spraw administracyjnych. Zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z., pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru. W niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia tej normy kompetencyjnej, a zatem nie doszło do naruszenia tego przepisu prawa materialnego.
W rozpatrywanej sprawie nie doszło też do naruszenia art. 1 § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 10, 75, 77, 84 i 107 § 3 k.p.a., bowiem – wbrew wywodom skarżącego kasacyjnie – Sąd I instancji prawidłowo przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonej decyzji i w jej wyniku oddalił skargę. Z zarzutem tym wiąże się zarzut naruszenia art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 155 p.p.s.a. i w zw. z art. 7 i 32 Konstytucji RP, stanowiący w istocie rozwinięcie i uzupełnienie pierwszego z tych zarzutów.
Skarżący kasacyjnie uważa bowiem, że Sąd I instancji nie przeprowadził wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji i nie odniósł się do podnoszonych przez skarżącego zarzutów, w tym w szczególności do kwestii "wydania na obszarze działania jednego organu administracji, całkowicie ze sobą sprzecznych decyzji i to w takich samych stanach faktycznych". Zarzut ten nie jest jednak uzasadniony, ponieważ – wbrew twierdzeniom skarżącego – decyzja wydana w odrębnej sprawie na rzecz innego podmiotu nie była tożsama z decyzją podjętą w niniejszej sprawie. Podstawowa różnica pomiędzy wydaną w innej sprawie decyzją dotyczącą lokalu nr [...], usytuowanego na parterze, a decyzją wydaną w tej sprawie, polega na tym, że zaskarżona decyzja dotyczy nie jedynie lokalu nr [...], usytuowanego na parterze (a więc odpowiednio jak w tamtej sprawie), ale czterech lokali – nr [...],[...],[...] i [...], położonych na wszystkich piętrach przedmiotowego budynku.
Tak więc oprócz różnic zachodzących pomiędzy tymi decyzjami wskazywanych przez Sąd I instancji, takich jak brak wykonania w tamtej sprawie w pomieszczeniach traktu przedniego sufitu podwieszanego zasłaniającego sztukaterię, proponowane przez skarżącego w niniejszej sprawie zmiany miałyby dotyczyć lokali usytuowanych na wszystkich piętrach w części budynku obejmującej lokale o nieparzystych numerach, a nie tylko lokalu usytuowanego na parterze. W tej sytuacji Sąd I instancji słusznie uznał zarzuty odnoszące się do naruszenia zasady równości wobec prawa za pozbawione racji.
Sąd ponadto wystarczająco odniósł się do podnoszonych przez skarżącego zarzutów w zakresie niezbędnym do prawidłowego rozpoznania sprawy. Nie miał przy tym obowiązku ustosunkowywać się do okoliczności nie mających wpływu na wynik sprawy. Nawiązując do motywów omawianych zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej stwierdzić trzeba, że organy konserwatorskie są organami wyspecjalizowanymi w rozpatrywanej przez nie materii i samodzielnie podejmują rozstrzygnięcia w rozpoznawanych sprawach. Nie było zatem powodu do powoływania biegłego, gdyż kwestie, których miałaby – zdaniem skarżącego kasacyjnie – dotyczyć opinia biegłego, są rozstrzygane przez organy konserwatorskie, a nie przez biegłego. Podkreślić przy tym należy, że nie jest naruszeniem unormowań zawartych w art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz w art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. przeprowadzenie przez sąd administracyjny kontroli legalności zaskarżonej decyzji niezgodnie z oczekiwaniami strony.
Mając na względzie powyższe stwierdzić trzeba, że wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły w rozpatrywanej sprawie usprawiedliwionych podstaw.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.