Uzasadnienie
Wyrokiem z 10 stycznia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2802/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej WSA albo sąd I instancji) w sprawie ze skargi A. S. (dalej skarżąca) na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej Minister) z [...] września 2015 r., znak [...], w pkt I stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta [...] z [...] kwietnia 2015 r., nr [...] i zasądził w pkt II od Ministra na rzecz skarżącej kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Wyrok wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym:
W dniu [...] kwietnia 2014 r. T. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej T.) wystąpił do Konserwatora Zabytków właściwego dla [...] o zgodę na przebudowę [...]. Na mocy decyzji Konserwatora Zabytków [...] z dnia [...] r., budynek [...], wpisanego do rejestru zabytków pod numerem [...]. Wobec tego budynek ten podlega prawnej ochronie konserwatorskiej na podstawie przepisów ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2014 r. poz. 1446 ze zm., dalej u.o.z.).
Po rozpatrzeniu wniosku T., [...] Konserwator Zabytków (dalej [...]KZ) [...] lipca 2014 r. wydał decyzję nr [...], w której zezwolił T. na przebudowę [...]. Decyzja została wydana na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 i art. 96 ust. 2 u.o.z. oraz przepisów wykonawczych do tej ustawy. Zgodnie z pozwoleniem konserwatorskim roboty budowlane powinny być wykonane zgodnie z projektem opracowanym w pracowni projektowej [...] w [...] r. oznaczonym nazwą [...].
Pełnomocnikiem T. w postępowaniu prowadzonym przez [...]KZ - zgodnie z pełnomocnictwem udzielonym [...] lutego 2013 r. - była skarżąca.
Po zakończeniu prac objętych pozwoleniem konserwatorskim, [...] stycznia 2015 r. [...]KZ przeprowadził kontrolę przestrzegania i stosowania przepisów dotyczących ochrony zabytków i opieki nad zabytkami w zakresie oceny zgodności wykonywanych prac w ww. budynku z wydanymi pozwoleniami. W trakcie kontroli stwierdzono odstępstwa od wydanego pozwolenia, polegające na zamontowaniu okien z tworzywa, "powlekanego okleiną w kolorze ciemnoszarym, zgodnie z kolorem podanym w projekcie". Na skutek przeprowadzonej kontroli Prezydent [...] kwietnia 2015 r. wydał decyzję, na mocy której nakazał skarżącej doprowadzić zabytek, tj. [...], do jak najlepszego stanu przez wymianę [...] obecnie istniejących okien wykonanych z tworzywa sztucznego na ślusarkę aluminiową w kolorze szarym, zgodnie z pozwoleniem z [...] lipca 2014 r. Ponadto organ I instancji zobowiązał skarżącą do wykonania wymienionych prac w terminie 6 miesięcy od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna.
Decyzja została wydana na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 2 i art. 96 w zw. z art. 40 ust. 2 u.o.z., a także szczegółowych przepisów kompetencyjnych nie kwestionowanych w sprawie. Należy wskazać, że decyzja organu pierwszej instancji została skierowana do A. S. (adres w aktach sprawy), T. oraz pełnomocnika [...].
Skarżąca złożyła odwołanie od ww. decyzji, wnosząc o uchylenie jej w całości.
Dniu [...] września 2015 r. Minister wydał decyzję utrzymującą w mocy decyzję z [...] kwietnia 2015 r. Jako podstawę prawną tego rozstrzygnięcia wskazano art. 17 pkt 2, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej k.p.a.) oraz art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c, art. 7 pkt 1, art. 45 ust. 1 pkt 2, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 u.o.z. W ocenie Ministra nie budzi wątpliwości, że roboty budowlane wykonano niezgodnie z wydanym pozwoleniem z [...] lipca 2014 r. Uwzględniono założenia projektu dotyczące podziału i kolorystyki, natomiast nie zastosowano wskazanego materiału. Wobec tych ustaleń okoliczność, w jaki sposób i w jakim zakresie roboty budowlane wykonane w sposób odbiegający od warunków określonych w pozwoleniu wpływają na wartości zabytkowe [...] zaś udokumentowane istnienie w objętej pozwoleniem części budynku pierwotnie stolarki okiennej drewnianej, pozostaje bez wpływu na obowiązek organu konserwatorskiego wynikający z art. 45 ust. 1 u.o.z.
Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem organu II instancji A. S. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na decyzję Ministra, zaskarżając ją w całości i wnosząc o stwierdzenie nieważności skarżonej decyzji oraz decyzji z [...] kwietnia 2015 r. Alternatywnie skarżąca wniosła o ich uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi administracji publicznej. Ponadto skarżąca wniosła o wstrzymanie jej wykonalności oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania wg norm przepisanych.
Minister wniósł o oddalenie skargi, jako niezasługującej na uwzględnienie.
Uzasadniając wyrok WSA stwierdził, że zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem prawa i jako taka podlegała wyeliminowaniu z obrotu prawnego.
Sąd ustalił, że właścicielem nieruchomości w [...], na której położony jest [...]. W tej roli w dniu [...] listopada 2014 r. T. zawarł umowę najmu z P.S., prowadzącą działalność gospodarczą pod firmą [...] z siedzibą w [...], jako najemcą. Na podstawie tej umowy T. oddał najemcy do używania cztery budynki wolnostojące oraz fragment trawnika o powierzchni [...] m2 z przeznaczeniem na prowadzenie działalności gastronomicznej. W umowie postanowiono też, że najemca w celu przystosowania a następnie wykorzystywania przedmiotu najmu do celów prowadzenia działalności gospodarczej, wykona na własny koszt remont budynków stanowiących przedmiot najmu w zakresie uzyskanego pozwolenia konserwatorskiego i pozwolenia na budowę. Remont będzie obejmował naprawę dachu z wymianą obróbek blacharskich i remontem kominów, remont elewacji, naprawę lub wymianę stolarki okiennej drzwiowej, remont podłóg itp. Umowa została zawarta na czas nieokreślony z sześciomiesięcznym okresem wypowiedzenia.
Remont planowany przez najemcę miał był prowadzony na podstawie projektu budowlanego sporządzonego w [...] r. przez pracownię projektową [...]. Projekt dotyczył przebudowy lokalu gastronomicznego usytuowanego w budynku dawnych [...]. W projekcie stwierdzono również, że inwestorem będzie A. S. zamieszkała w [...].
Bezspornym w niniejszej sprawie jest to, że ramy okienne w budynku dawnych kas zostały wykonane z tworzywa sztucznego z okleiną w kolorze szarym. Skarżąca w odwołaniu od decyzji organu I instancji potwierdziła, że "wykonała stolarkę z profili plastikowych, wzmacnianych kształtownikami aluminiowymi". Organy obu instancji nie kwestionują też zastosowanej barwy stolarki (okleiny), chociaż zastosowany kolor nazywają "ciemnoszarym" lub "szarym – grafowym". Taki stan rzeczy potwierdza też dokumentacja fotograficzna (kolorowa) zawarta w aktach administracyjnych. WSA stwierdził wobec tego, że remont ten przeprowadzony został z istotnym odstępstwem od projektu i pozwolenia konserwatorskiego.
Mimo powyższego Sąd uznał, że zaskarżona decyzja Ministra z [...] września 2015 r. zapadła z naruszeniem prawa. Decyzja ta, a także decyzja organu I instancji, zostały bowiem wydane z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż za podmiot zobowiązany do doprowadzenia zabytku do najlepszego stanu została uznana A.S. Decyzje organów odpowiedzialnych za ochronę zabytków skierowano do osoby nie będącej stroną w sprawie, co skutkuje nieważnością zaskarżonej decyzji.
[...]KZ prowadząc postępowanie w sprawie przestrzegania i stosowania przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami przyjął, że inwestorem w sprawie, a więc konsekwentnie osobą, do której powinna być skierowana decyzja o nakazie doprowadzenia zabytku do najlepszego stanu jest A. S. Organ przyjął taką okoliczność jako ustaloną m.in. w protokole kontroli oceny zgodności z wydanym pozwoleniem konserwatorskim wykonanych prac w budynku [...] sporządzonym [...] stycznia 2015 r. W protokole tym wpisano, że "ustalono, że osobą, która zleciła wykonanie tych prac (remontowych) jest najemca: A. S" (k. 18 akt adm.). Organ nie wziął jednak pod uwagę ani faktu, że pozwolenie konserwatorskie (decyzja nr [...] z [...] lipca 2014 r.) zostało wydane po rozpatrzeniu wniosku A. S. działającej jako pełnomocnik T. Z tej decyzji wynikało zatem, że jej stroną był T. jedynie reprezentowany przez A. S. Organ I instancji nie wziął również pod uwagę faktu, że w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia konserwatorskiego przyjęto pełnomocnictwo wystawione [...] lutego 2013 r. przez T., w którym podmiot ten upoważnił A. S, zamieszkałą w [...], do załatwiania formalności związanych z uzyskiwaniem decyzji, zaleceń właściwego konserwatora zabytków oraz decyzji właściwych władz budowlanych w zakresie decyzji dotyczących prac remontowych w budynkach [...] położonych na terenie [...], objętych przedwstępną umową najmu z [...] r., w tym do składania pism, wniosków i dokumentów oraz do odbioru decyzji, postanowień, uzgodnień oraz innych dokumentów.
W pełnomocnictwie tym stwierdza się jednak, że pełnomocnictwo nie upoważnia do zaciągania jakichkolwiek zobowiązań majątkowych w imieniu T. Oznacza to, że na etapie postępowania w sprawie pozwolenia konserwatorskiego podmiotem, który był uprawniony do występowania w roli inwestora była spółka T. [...]KZ prawdopodobnie zasugerował się tym, że projekt budowlany z [...] r. przygotowany dla potrzeb przebudowy [...] wskazuje A. S. jako inwestora. Ponadto projekt nie został uzupełniony o żadne dokumenty potwierdzające, że inwestorem rzeczywiście została A. S. Przeciwnie, znajdująca się w aktach i znana organowi umowa najmu z [...] r. została zawarta między spółką T. jako wynajmującym, a P. S., zamieszkałą również przy [...], ale określającą się jako "prowadząca działalność gospodarczą pod firmą [...]". Wskazuje na to zarówno preambuła umowy, jak i pieczątka oraz podpis pod umową. Z dokumentu tego wynika, że to nie A. S. upoważniona była do złożenia oświadczenia o tytule do nieruchomości, na której miała być prowadzona inwestycja, ale P. S. Również w § 12 umowy najmu ("Doręczenia") wyraźnie wskazane jest, że najemcą jest P. S. zamieszkała pod wskazanym wyżej adresem.
Organ nie zażądał również i nie dokonał sprawdzenia, czy prace remontowe w budynku były prowadzone na podstawie pozwolenia na budowę oraz kto został wskazany jako inwestor w decyzji. W aktach sprawy nie znajduje się kopia pozwolenia na budowę.
Okolicznością, która mogła wprowadzić w błąd organ II instancji było również to, że odwołanie od decyzji organu I instancji złożyła A. S. jako osoba, na którą nałożono obowiązek doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu (odwołanie z [...] maja 2015 r.). Kwestia sposobu ustalenia strony postępowania nie została w odwołaniu podniesiona.
Powyższe okoliczności wskazujące na niejasność strony podmiotowej postępowania nie spowodowały sprawdzenia, kto jest inwestorem i na kogo powinien być nałożony obowiązek przewidziany w przepisach art. 45 ust. 1 pkt 2 u.o.z.o Dopiero w skardze na decyzję Ministra podnoszona jest przez A. S. okoliczność, że organy nie dokonały właściwego sprawdzenia osoby inwestora i nie uwzględniły we wcześniejszym postępowaniu P. S.. To jej przysługiwał tytuł do nieruchomości inwestycyjnej, a zatem należało przyjąć, że to ona właśnie, a nie skarżąca A. S., jest inwestorem. O ile decyzja o pozwoleniu na budowę nie stanowi inaczej, albo o ile między T., a stroną umowy najmu nie dokonano żadnych czynności nie ujawnionych dotąd w sprawie, obowiązek dokonania zmian wynikających z przepisów o ochronie zabytków należało nałożyć na P.S..
Wskazane wyżej okoliczności wyjaśniają, dlaczego doszło do błędnego wskazania strony decyzji nakazującej doprowadzenie zabytku do najlepszego stanu, lecz nie czynią obu decyzji prawidłowymi w świetle prawa publicznego. Niezgodność obu aktów z prawem jest oczywista.
W tym stanie rzeczy WSA stwierdził, że zarówno zaskarżona decyzja Ministra, a także decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż obie decyzje zostały skierowane do osoby, która nie jest stroną w postępowaniu.
Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej p.p.s.a.), WSA w Warszawie stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji Ministra oraz zgodnie z art. 135 p.p.s.a. decyzji organu I instancji uznając, że uchybienia wymienione wyżej dotyczą organów obu instancji.
W skardze kasacyjnej A. S. (dalej skarżąca kasacyjnie), reprezentowana przez adwokata, zaskarżyła w całości wyrok z 10 stycznia 2017 r., zarzucając naruszenie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. przez nieodniesienie się w uzasadnieniu wyroku do podniesionego w skardze do WSA zarzutu, zgodnie z którym decyzja z [...] września 2015 r. już od dnia jej wydania jest niewykonalna i sytuacja ta ma charakter trwały, na skutek utraty przez skarżącą kasacyjnie z dniem [...] marca 2015 r. jakiejkolwiek możliwości wykonania robót budowlanych, w tym co oczywiste wykonania decyzji z [...] września 2015 r. na obiekcie budowlanym, na terenie którego decyzja ta nakazuje przeprowadzić roboty budowlane, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarżąca kasacyjnie wniosła na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku WSA i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a nadto o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie i o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Orzekając w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny, nie dopatrując się wystąpienia którejkolwiek z podstaw nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wyczerpująco wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., ograniczony był do jednego tylko zarzutu kasacyjnego naruszenia art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 p.p.s.a., który nie okazał się zasadny.
Zaskarżony wyrok z 10 stycznia 2017 r. wydano na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. WSA dopatrując się wystąpienia w sprawie przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, o której stanowi art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. wyeliminował z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc zarówno decyzję z [...] września 2015 r., jak i poprzedzającą ją decyzję z [...] kwietnia 2015 r. Zarzut kasacyjny pozostaje o tyle niezrozumiały, o ile dotyczy on zaistnienia kolejnej podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji z [...] września 2015 r., gdy przed WSA już do tego doszło. Wskazana w uzasadnieniu skargi kasacyjnej okoliczność braku dysponowania przez skarżącą kasacyjnie tytułem prawnym do nieruchomości, co do której miały zostać przeprowadzone określone roboty budowlane wypełnia swoją treścią podstawę z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Decyzja z [...] września 2015 r. została bowiem skierowana do osoby, która nie jest stroną w sprawie, czego konsekwencją jest brak prawnej możliwości przeprowadzenia przez skarżącą kasacyjnie prac remontowych na terenie [...].
Przesłanka, o której stanowi art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., dotyczy niewykonalności decyzji zarówno w dniu jej wydania, jak i po dzień dzisiejszy. W doktrynie wskazuje się, że może ona mieć charakter faktyczny, jak i prawny. W pierwszym wypadku, w samym momencie wydania decyzji istnieje przeszkoda, która z obiektywnego punktu widzenia uniemożliwia realizację decyzji, zarówno w sposób dobrowolny, jak i przymusowy. W drugim wypadku, to istniejący stan prawny powoduje powstanie nieusuwalnej przeszkody w wykonaniu praw i obowiązków wynikających z decyzji (Z. Janowicz, K.p.a. Komentarz, Warszawa-Poznań 1992, s. 384-386, K. Glibowski w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, K.p.a. Komentarz, Warszawa 2017, s. 1150-1151). Przesłanek o których stanowią art. 156 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. nie można ze sobą mieszać w ten sposób, że to samo zdarzenie prawne i faktyczne stanowiłoby jednocześnie obie podstawy nieważnościowe.
Jeżeli decyzja została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie, co także wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie, to nieuprawnionym byłoby przyjęcie, że z obiektywnego punktu widzenia sytuacja taka wypełnia swoją treścią także kolejną przesłankę. Brak prawnego dostępu do nieruchomości, na której powinny zostać wykonane określone roboty budowlane, oczywiście może rodzić trudności w realizacji tego obowiązku, tym niemniej nie powinien być on w prosty sposób zrównywany z kolejną podstawą nieważnościową, o której stanowi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Przechodząc do zarzutu naruszenia przez WSA art. 141 § 4 p.p.s.a., w orzecznictwie sądowym podkreśla się, że jedynie w dwóch przypadkach okazuje się on skuteczny. Z naruszeniem tego przepisu mamy do czynienia wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenie WSA nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się sąd podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Podkreślić przy tym trzeba, że za pomocą tak sformułowanego zarzutu nie można kwestionować dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych, bądź podejmować polemiki ze stanowiskiem zajętym w skarżonym wyroku. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 tej ustawy), jeżeli uzasadnienie orzeczenia WSA nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (uchwała z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, ONSAiWSA z 2010 r. Nr 3, poz. 39).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone z zachowaniem wszelkich wymogów wynikających z art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd I instancji ocenił legalność decyzji, mając na uwadze wszystkie przepisy mające zastosowanie w sprawie. WSA orzekł zgodnie z żądaniem skarżącej, stwierdzając nieważność decyzji z [...] września 2015 r., dopatrując się wystąpienia przesłanki, o której stanowi art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.
Formułując zarzut kasacyjny, o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., skarżąca kasacyjnie powinna była wykazać, że zaistniałe jej zdaniem uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak zauważa się w doktrynie, wpływ ten ma charakter hipotetyczny, ponieważ częstokroć nie można przewidzieć w sposób obiektywny skutku zaistniałego uchybienia procesowego. Skarżąca, zarzucając WSA naruszenie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. powinna wyjaśnić ujemną wagę następstw zaistniałych uchybień procesowych (R. Hauser, W. Piątek, A. Skoczylas, Środki odwoławcze w: red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, System Prawa Administracyjnego. Tom 10. Sądowa kontrola administracji publicznej, Warszawa 2016, s. 449). W niniejszej sprawie skarżąca kasacyjnie nie wskazała zachodzącego związku przyczynowego między treścią zaskarżonego wyroku a zaistniałym - jej zdaniem - uchybieniem.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, związek ten nie występuje. Skoro bowiem sąd I instancji stwierdził nieważność decyzji z [...] września 2015 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z [...] kwietnia 2015 r., to pociągnęło to za sobą wszystkie konsekwencje prawne łączące się z zaistnieniem tej wady decyzji.
Rozpoznając niniejszą skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny miał również na uwadze, że sąd I instancji zamiast doręczyć odpis wydanego wyroku z uzasadnieniem pełnomocnikowi procesowemu Ministra, uzasadnienie doręczył Ministrowi. Zważywszy na to, że Minister następnie wypowiedział to pełnomocnictwo oraz został prawidłowo powiadomiony o wniesieniu skargi kasacyjnej i terminie rozprawy przed sądem II instancji, powstały błąd nie miał charakteru istotnego w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., ani tym bardziej nie spowodował wystąpienia przesłanki, o której stanowi art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.