Uzasadnienie
II OSK 1004/09 U z a s a d n i e n i e
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 marca 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 1796/08 po rozpoznaniu skargi I. Sp. z o.o. w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2008 r. utrzymującą w mocy decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 czerwca 2008 r. stwierdzającą nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. z dnia [...] listopada 2007 r. zatwierdzającą na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm./ zamienny projekt budowlany budynku hali magazynowej z budynkiem administracyjno-socjalnym, realizowanego z istotnym odstępstwem od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją z dnia [...] marca 2007 r. - uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą.
W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że w sprawie niespornie stwierdzono odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego, w związku z czym organ nadzoru budowlanego prowadził postępowanie przewidziane przepisami ustawy - Prawo budowlane, w pierwszym rzędzie postanowieniem z dnia [...] listopada 2007 r. wstrzymując roboty budowlane oraz nakazując inwestorowi przedłożenie inwentaryzacji i oceny technicznej wykonanych robót budowlanych sporządzonych przez osobę mającą odpowiednie uprawnienia budowlane, wraz z wymaganymi uzgodnieniami a następnie nakazał sporządzić i przedstawić projekt budowlany zamienny przedmiotowego budynku, uwzględniający dokonane w trakcie prowadzenia robót budowlanych odstępstwa i w razie potrzeby określający zakres robót budowlanych doprowadzających prowadzone roboty do stanu zgodnego z prawem. Inwestor wykonał nałożone na niego obowiązki i wniósł o zatwierdzenie przedłożonego projektu budowlanego zamiennego, wobec czego PINB dla powiatu p. zatwierdził projekt budowlany zamienny i nałożył obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie /art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego/.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 156 (1 pkt 2 kpa stwierdził nieważność powyższej decyzji podnosząc, że postępowanie zostało wszczęte z urzędu. Podkreślił też, że organ nadzoru budowlanego ma obowiązek przesłać decyzję, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, a więc decyzję nakładającą obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego/ do organu administracji architektoniczno-budowlanej, który jest zobowiązany do uchylenia decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę na podstawie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego. Wprawdzie brak jest normy określającej termin do wydania decyzji na podstawie powyższego przepisu, jednakże w związku z tym powinno to nastąpić niezwłocznie. Wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 4 nie może natomiast mieć miejsca przed uchyleniem decyzji o pozwoleniu na budowę, bowiem nie powinny w obrocie prawnym pozostawać obie decyzje, to jest decyzja o pozwoleniu na budowę oraz decyzja wydana na podstawie art. 51 ust.
4. W niniejszej sprawie funkcjonowanie w obrocie prawnym obu tych decyzji ma w ocenie organu orzekającego ten skutek, że organ architektoniczno-budowlany jest pozbawiony możliwości uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę w określonym przez prawo trybie, a tym samym został uniemożliwiony prawidłowy, określony prawem, przebieg procesu legalizacji istotnych odstąpień od zatwierdzonego projektu budowlanego.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpoznaniu odwołania inwestora od powyższej decyzji utrzymał ją w mocy podzielając słuszność stanowiska organu wojewódzkiego.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie inwestor zarzucił błędną interpretację prawa materialnego /art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego/ i wadliwe zastosowanie art. 156 (1 pkt 2 kpa. W ocenie strony ustawodawca nie uzależnia wydania decyzji przez organ nadzoru budowlanego od uprzedniego uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę. Skoro zaistniały przesłanki do zastosowania art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, nie można twierdzić, że kwestionowana decyzja rażąco narusza prawo. Inwestor podkreślił także, że art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego jest skierowany do organu administracji architektoniczno-budowlanej a nie do organu nadzoru budowlanego. Z treści tego przepisu wynika, że decyzja uchylająca pozwolenie na budowę musi być wydana, jeżeli organ nadzoru budowlanego wydał decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3, jednakże nie wynika z niego, że taka decyzja powinna być wydana przed wydaniem przez organ nadzoru budowlanego decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego.
Inną kwestią jest przy tym usunięcie z obrotu prawnego pozwolenia na budowę, które było realizowane z istotnymi odstępstwami, w wyniku czego doszło do orzeczenia organu nadzoru budowlanego, zatwierdzającego projekt zamienny dla inwestycji będącej w istocie w pewnym sensie "nowym" obiektem. Pozostawanie więc w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na budowę i decyzji zatwierdzającej projekt zamienny nie ma żadnego znaczenia prawnego i nie narusza żadnych wartości, których ochrona nakazywałaby wyeliminowanie z obrotu prawnego kwestionowanej decyzji organu nadzoru budowlanego. W tym zakresie organy prowadzące postępowanie nadzorcze nie wyjaśniły, z czego wynika rażący charakter stwierdzonych przez nie naruszeń, który uzasadniałby wyeliminowanie decyzji PINB.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za zasadną.
Sąd stwierdził, że decyzja o pozwoleniu na budowę w odniesieniu do przedmiotowej inwestycji powinna wprawdzie zostać wydana w związku z orzeczeniem organu nadzoru budowlanego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, jednakże niewydanie takiej decyzji nie oznacza, że doszło do rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu decyzji zatwierdzającej zamienny projekt budowlany. Z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia tylko wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą, gdy decyzja została wydana wbrew wyraźnemu nakazowi lub zakazowi zawartemu w przepisie.
Nie można natomiast mówić o rażącym naruszeniu prawa, jeżeli przepis pozostawia różne możliwości interpretacyjne. Przepisy nie określają terminu wydania decyzji uchylającej na podstawie art. 36a ust. 2 pozwolenia na budowę jak też nie uzależniają wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny od wcześniejszego uchylenia decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. Jak słusznie podniosła strona skarżąca, jedyną przesłanką wydania decyzji z art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego jest uprzednie wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego.
Nie można zatem mówić o oczywistym i bezspornym naruszeniu prawa przy wydawaniu decyzji zatwierdzającej zamienny projekt budowlany z tej tylko przyczyny, że nie została ona poprzedzona wydaniem decyzji o uchyleniu pozwolenia na budowę. Decyzja ta może być uchylona także później. Pozostawanie jednocześnie w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na budowę i decyzji o zatwierdzeniu projektu zamiennego nie powoduje takiego stanu, który byłby nie do zaakceptowania w państwie prawa.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zarzucając naruszenie prawa materialnego to jest art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm./ poprzez przyjęcie, że wydanie decyzji na podstawie tego przepisu w przedmiocie zatwierdzenia projektu zamiennego bez uprzedniego uchylenia na podstawie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie stanowi rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 (1 pkt 2 kpa.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzi się zwłaszcza, że przewidziana art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego procedura jest możliwa do kontynuowania "dopiero po uchyleniu pierwotnego pozwolenia na budowę", zaś kontynuowanie postępowania bez orzeczenia o uchyleniu pozwolenia na budowę "jest wadliwe" i chodzi o wadę kwalifikowaną, bowiem dochodzi do kolizji obu decyzji, gdyż każda z nich zezwala na wykonywanie robót budowlanych, których zakres nie pokrywa się ze sobą, co może prowadzić do tego, że inwestor nie będzie wiedział, którą właściwie z tych decyzji ma wykonywać i może np. legalnie budować na podstawie dwóch różnych, a często sprzecznych decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Jako podstawę skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie podano zarzut naruszenie przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego - art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm./ wobec przyjęcia, że wydanie decyzji na podstawie tego przepisu w przedmiocie zatwierdzenia projektu zamiennego w sytuacji dopuszczenia się przez inwestora istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, bez uprzedniego uchylenia na podstawie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę, nie stanowi rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 (1 pkt 2 kpa. Wnoszący skargę kasacyjną organ wystąpienie przesłanki określonej w art. 156 (1 pkt 2 kpa dopatruje się przy tym w takiej sytuacji, iż wobec jednoczesnego pozostawania w obrocie prawnym zarówno decyzji o pozwoleniu na budowę, która powinna być uchylona, oraz decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny, pozwalającej na kontynuowanie według tego projektu budowy, prowadzi do tego, iż inwestor nie będzie wiedział, jaką w istocie budowę może realizować.
Tak skonstruowana skarga kasacyjna wraz z jej motywami nie mogła być uwzględniona.
Należy jednoznacznie opowiedzieć się za dotychczasowym orzecznictwem sądowo-administracyjnym, iż unormowania zawarte w ustawie - Prawo budowlane z 1974 roku wskazując wprawdzie, że w razie wydania przez organ nadzoru budowlanego decyzji z art. 51 ust. 1 pkt 3 organ nadzoru architektoniczno-budowlany uchyla decyzję o pozwoleniu na budowę /art. 36 a ust. 2/, który to przepis stanowi lex specjalis do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego określających generalne zasady uchylania ostatecznych decyzji administracyjnych, brak jest jednak w prawie materialnym określenia terminu, w jakim powinno nastąpić orzeczenie na podstawie art. 36a ust.
2. Kolejną kwestią jest, czy rzeczywiście wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, a więc orzeczenie o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych wówczas, po stwierdzeniu przez organ nadzoru budowlanego, iż inwestor odstąpił istotnie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, oraz wydaniu decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 pkt bez uprzedniego uchylenia pozwolenia na budowę na podstawie art. 36a ust. 2, powoduje nie do zaakceptowania w państwie prawnym sytuacji, iż inwestor nie będzie miał świadomości co do tego, jakie są jego uprawnienia w zakresie realizacji procesu inwestycji budowlanej. Otóż w żadnym razie nie można się zgodzić ze stanowiskiem organu wyrażonym w skardze kasacyjnej. Skoro ustalony przez organ nadzoru budowlanego stan faktyczny polegający na tym, że inwestor realizując inwestycję budowlaną istotnie odstąpił od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, nie kwestionowany przez inwestora, spowodował wydanie decyzji w postępowaniu prowadzonym przez ten organ, najpierw na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 a następnie art. 51 ust. 4, zresztą w wyniku wykonania przez inwestora nałożonego na niego obowiązku przedłożenia stosownej dokumentacji budowlanej, a przede wszystkim właśnie zamiennego projektu budowlanego obejmującego inwestycję w takim kształcie jaki jest skutkiem niezgodnego z prawem /bez uzyskania akceptacji organu na odstępstwo/ realizowania inwestycji, nie powinno budzić wątpliwości, iż jednoznaczne jest, że inwestor dalszą budowę po wznowieniu robót budowlanych powinien prowadzić według tego nowego projektu budowlanego.
Jeżeli więc wydanie przez organ nadzoru budowlanego decyzji na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego nie narusza w ogóle, a więc tym bardziej w sposób kwalifikowany, żadnego przepisu prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie całkowicie słusznie uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie stwierdzające nieważność decyzji wobec braku przesłanki z art. 156 (1 kpa.
Dodatkowo jedynie wypada zauważyć, że w rozpatrywanej sprawie organ nadzoru budowlanego nie pochylił się w odpowiednim stopniu nad wymogami wynikającymi z art. 16 kpa statuującego zasadę trwałości decyzji administracyjnej, zwłaszcza w kontekście wynikających z ustawy Prawo budowlane zadań organów nadzoru budowlanego, do których należy nie tylko dbałość o prawidłową realizację procesu inwestycyjnego przez inwestora, ale także podejmowanie rozstrzygnięć tamujących ten proces wyłącznie wówczas, gdy to wynika z racjonalnie pojmowanego celu danej regulacji prawnej.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku z mocy art. 184 ppsa.