Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 11 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 121/15, oddalił skargę Stowarzyszenia Zwykłego "[...]" w R. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] grudnia 2014 r., którą uchylono decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z [...] października 2014 r. i przekazano sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Wyrok ten został wydany w następujących istotnych okolicznościach sprawy.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. decyzją z [...] października 2014 r., powołując się na art. 51 ust. 5 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, nakazał [...] Sp. z o.o. w W. rozbiórkę stacji bazowej telefonii komórkowej znajdującej się na wieży ciśnień w R. przy ul. [...], na działce nr [...], obręb [...].
Z uzasadnienia decyzji wynika, że decyzja o rozbiórce obiektu budowlanego została wydana dlatego, że adresat tej decyzji nie wykonał nałożonego na niego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z [...] marca 2014 r. obowiązku przedłożenia do 31 sierpnia 2014 r. 3 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego roboty budowlane wykonane przy stacji bazowej telefonii komórkowej zainstalowanej na wskazanej wieży ciśnień oraz roboty budowlane konieczne do wykonania w celu doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem wraz z niezbędnymi opiniami i uzgodnieniami oraz decyzji o warunkach zabudowy.
Na skutek odwołania [...] S.A. w W. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z [...] grudnia 2014 r., powołując się na art. 138 § 2 k.p.a., uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z [...] października 2014 r. i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.
Organ odwoławczy stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie nie doszło do istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, gdyż decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego nie została nigdy wydana. Inwestor – jak wskazano – 17 maja 2010 r. zgłosił wykonywanie robót budowlanych związanych z montażem urządzeń wchodzących w skład stacji bazowej telefonii komórkowej wraz z projektem technologicznym, który stanowił załącznik do zgłoszenia robót budowlanych, a nie do pozwolenia na budowę.
Skarżące Stowarzyszenie w skardze zarzuciło naruszenie art. 6 k.p.a. oraz art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego w zw. z art. 16 k.p.a. Stanowisko przedstawione w skardze sprowadza się do twierdzenia, że w postępowaniu, które dotyczyło wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego, nie była dopuszczalna ocena zgodności z prawem decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego.
Sąd pierwszej instancji oddalając skargę podzielił stanowisko organu odwoławczego. Wskazał, że art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego może być zastosowany jedynie wówczas, gdy doszło do istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, co w sprawie nie miało miejsca, gdyż inwestycja nie była realizowana na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę tylko na podstawie zgłoszenia właściwemu organowi. Sąd pierwszej instancji stwierdził też, że w orzecznictwie dopuszcza się stosowanie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego do sytuacji polegającej na tym, że brak jest zatwierdzonego projektu budowlanego i decyzji o pozwoleniu na budowę, ale jedynie wówczas, gdy wydana wcześniej decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę została wyeliminowana z obrotu prawnego.
W skardze kasacyjnej skarżące Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie art. 141 § 4 i art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 138 § 2 w zw. z art. 136 k.p.a. oraz art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego, które miało polegać na braku oceny zasadności zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. i dopuszczenia do badania w postępowaniu dotyczącym wydania nakazu rozbiórki zgodności z prawem decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Ze skargi kasacyjnej wynika też, że w ocenie jej autora, art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego może być stosowany wówczas, gdy brak innej wyraźnej podstawy do tego, aby obiekt budowlany wykonany niezgodnie z prawem doprowadzić do stanu zgodnego z prawem.
We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania albo uchylenia wyroku tego Sądu i rozpoznanie skargi przez uchylenie zaskarżonej decyzji. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
Dopuszczone do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym [...] Stowarzyszenie [...] "[...]" w R. przedstawiło stanowisko, z którego wynika, że popiera skargę kasacyjną.
Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Zasadnicze zagadnienie występujące w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy organ administracji, rozpoznając odwołanie od decyzji o nakazie rozbiórki wydanej na podstawie art. 51 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) i w związku z tym, że nie został wykonany obowiązek nałożony na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 tej ustawy, jest uprawniony do oceny zgodności z prawem decyzji wydanej na podstawie ostatnio powołanego przepisu. W ocenie NSA, na to pytanie w okolicznościach sprawy należy odpowiedzieć twierdząco. Szczególnie istotne jest bowiem to, że organ odwoławczy – jak wynika z równolegle rozpoznawanej sprawy o sygnaturze akt II OSK 136/16 – wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, czyli decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z [...] marca 2014 r., i decyzją z [...] stycznia 2015 r. stwierdził jej nieważność, co przez NSA w powołanej sprawie zostało uznane za zgodne z prawem.
W tej sytuacji – w ocenie NSA – organ odwoławczy był uprawniony na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. do uchylenia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z [...] października 2014 r. i przekazania mu sprawy do ponownego rozpatrzenia. W przeciwnym razie doszłoby do tego, że zostałaby utrzymana w mocy decyzja, która następnie po tym, jak stałaby się ostateczna decyzja o stwierdzeniu nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z [...] marca 2014 r., dotknięta byłaby wadą nieważności. Jak się bowiem przyjmuje w orzecznictwie (tak w uchwale NSA z 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 2/12), stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Żaden przepis art. 138 k.p.a. poza jego paragrafem drugim nie zapewniał skutecznego środka do przeciwdziałania tej dysfunkcjonalnej sytuacji. W związku z tym zastosowanie w tej szczególnej sytuacji art. 138 § 2 k.p.a. należało uznać za zgodne z prawem.
Mając powyższe na uwadze NSA uznał, że skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw i w związku z tym, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy – Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), oddalił ją.