Uzasadnienie
Postanowieniem z 12 grudnia 2016 r., sygnatura akt IV SA/Wa 1690/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, powołując się na art. 58 § 1 ust. 5a p.p.s.a., odrzucił skargę O. [...] z siedzibą w W. na uchwałę Rady Gminy W. z [...] kwietnia 1999 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Skarżąca zaskarżając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powołała się na to, że jest na podstawie umowy z [...] stycznia 2010 r. użytkownikiem, znajdującej się na jego terenie, działki nr [...] z obrębu [...], której właścicielem jest Miasto W. Uzasadniając w skardze oraz w piśmie procesowym z 9 grudnia 2016 r. swoją legitymację do wniesienia skargi twierdziła, że użytkowanie jest najszerszym ograniczonym prawem rzeczowym, skutecznym erga omnes, korzystającym z pełnej ochrony petytoryjnej na podstawie art. 251 k.c. oraz posesoryjnej na podstawie art. 342 i nast. k.c. Dlatego, w jej ocenie, użytkownik może samodzielnie, bez pośrednictwa właściciela, dochodzić ochrony w przypadku naruszenia jego prawa do korzystania z rzeczy przez żądanie przywrócenia stanu zgodnego z prawem i zaniechania naruszeń (art. 222 § 2 w zw. z art. 251 k.c.).
Ponadto, zdaniem skarżącej, jeśli użytkownik posiada uprawnienie do ochrony swych praw na gruncie prawa cywilnego, to może samodzielnie czynić to również na gruncie prawa administracyjnego. Wskazała także, że właściciel w zakresie objętym umową użytkowania przekazuje część swoich uprawnień użytkownikowi, w tym prawo do korzystania z rzeczy. Wskutek tego właściciel jest pozbawiony prawa do korzystania z rzeczy, gdyż to prawo służy użytkownikowi. Ograniczenie tego prawa narusza więc bardziej prawa użytkownika niż właściciela. Ten ostatni będzie uczestnikiem postępowania przed sądem administracyjnym, co pozwoli mu na zajęcie stanowiska i odniesienie się do działań użytkownika, gdyby uznał to za konieczne. Jako podstawę swej legitymacji do wniesienia skargi na uchwałę w sprawie planu miejscowego skarżąca powołała także art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 Konstytucji RP.
Uzasadniając odrzucenie skargi Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skarga została wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W ocenie Sądu pierwszej instancji, zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego lub uprawnienia skarżącej. Wskazał, że kryterium "interesu prawnego" i "uprawnienia" ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącej, a kwestionowaną w skardze uchwałą. Zdaniem tego Sądu, skarżąca takiego związku nie wykazała. Przy czym Sąd nie zgodził się ze stwierdzeniem skarżącej, że źródłem jej interesu prawnego lub uprawnienia jest przysługujące jej prawo użytkowania do działki objętej zaskarżonym planem.
Wskazał, że w orzecznictwie sądowym dominuje pogląd, że interes prawny w postępowaniu planistycznym ma niewątpliwie właściciel nieruchomości i jej użytkownik wieczysty, a interes ten może znajdować podstawę w przepisach prawa cywilnego i innych gałęziach prawa. Stwierdził, że jakkolwiek użytkowanie jest ograniczonym prawem rzeczowym o dosyć szerokim zakresie, to odbiega jednak znacznie od uprawnień właściciela, czy użytkownika wieczystego. Polega na prawie do używania rzeczy i pobierania jej pożytków (art. 252 k.c.). Ponadto, zdaniem Sądu, istotne jest to, że skarżąc plan skarżąca kwestionuje przeznaczenie rzeczy (przedmiotowej działki), co wykracza poza uprawnienia użytkownika i dotyka wyłącznie strefy praw właściciela.
Sąd pierwszej instancji stwierdził także, że w sprawie nie bez znaczenia jest też fakt, iż użytkowanie służy jednostce organizacyjnej właściciela (Miasta W.), którego organ (rada) uchwalił zaskarżony plan. W ocenie Sądu, występuje więc sytuacja, w której uchwalony przez organ właściciela plan jest przez niego (za pośrednictwem posiadającej osobowość prawną jednostki organizacyjnej Miasta W.) zaskarżony. Skutkuje to niedopuszczalnością skargi jednostki organizacyjnej Miasta. Zdaniem Sądu pierwszej instancji gmina nie może przez swoje jednostki organizacyjne, nawet posiadające osobowość prawną, skutecznie kwestionować swej własnej uchwały. Skutkowałoby to obejściem prawa, gdy chodzi o wymaganą procedurę zmiany planu miejscowego.
Ponadto nieskuteczne działania podjęte w celu przyjęcia innych rozwiązań planistycznych nie mogą zostać zastąpione zaskarżeniem aktu prawa miejscowego przez jednostkę samorządu terytorialnego, której organ go uchwalił. Sąd pierwszej instancji wskazał, że w celu wyeliminowania ewentualnie wadliwych postanowień planu, m. W. może wystąpić do odpowiednich organów o wykorzystanie przysługujących im kompetencji, mianowicie do wojewody (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym) lub do prokuratora (art. 50 § 1 p.p.s.a.).
W skardze kasacyjnej skarżąca, zaskarżając postanowienie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzuciła naruszenie art. 58 § 1 pkt 5a, art. 3 § 2 pkt 5 i art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 Konstytucji RP, art. 251 i art. 252 k.c. oraz art. 27 ust. 1 i art. 28 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, poprzez odrzucenie skargi w wyniku błędnego uznania, że O. [...] z siedzibą w W., posiadająca prawo użytkowania działki objętej zaskarżonym planem miejscowym, nie jest legitymowana do wniesienia skargi na ten plan, gdyż nie narusza on jej interesu prawnego lub uprawnienia, w sytuacji, gdy zdaniem skarżącej ustalenia planu ograniczają przysługujące jej prawo do nieruchomości, bowiem determinują sposób korzystania z działki.
Ponadto zarzuciła błędne uznanie, jakoby skarga została wniesiona w imieniu Miasta W., w sytuacji, gdy skarżąca, jako instytucja kultury, jest jednostką samodzielną wobec jednostki samorządu terytorialnego.
W oparciu o tak przytoczone podstawy kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto skarżąca wniosła o przeprowadzenie rozprawy.
Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna opiera się o uzasadnione podstawy. Przytoczone w skardze kasacyjnej podstawy kasacyjne dotyczą w istocie tego samego i jedynego w sprawie zagadnienia, mianowicie błędnego – w ocenie skarżącej – uznania przez Sąd pierwszej instancji, że skarżąca nie była legitymowana do wniesienia – na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.) – skargi na uchwałę Rady Gminy W. z [...] kwietnia 1999 r., czego skutkiem było odrzucenie skargi w oparciu o art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.).
Zdaniem NSA, Sąd pierwszej instancji naruszył art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., gdyż przedwcześnie przyjął, że zachodzą przesłanki wskazane w tym przepisie w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.
Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Uprawnienie do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę podjętą przez radę gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej powiązane jest więc zarówno z istnieniem, jak i z naruszeniem interesu prawnego podmiotu, który występuje ze skargą. O naruszeniu interesu prawnego można mówić wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa materialnego lub procesowego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący.
W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, że interes prawem chroniony we wniesieniu skargi na uchwałę rady gminy w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mają co do zasady podmioty, którym przysługują najszersze prawa do nieruchomości objętych planem, a więc właściciele tych nieruchomości, co wynika bezpośrednio z art. 1 ust. 2 pkt 7 oraz art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016 r. poz. 778 ze zm.). Ochronę sądową w tym zakresie przyznaje się również użytkownikom wieczystym nieruchomości, gdyż mają oni prawa rzeczowe do nieruchomości o treści najbardziej zbliżonej do prawa własności. Właścicielowi oraz użytkownikowi wieczystemu przysługują prawa o charakterze bezwzględnym do nieruchomości, których treść określają wprost przepisy Kodeksu cywilnego.
W tej sprawie skargę na uchwałę dotyczącą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wniósł użytkownik – a więc podmiot, któremu przysługuje ograniczone prawo rzeczowe do działki objętej skarżonym planem. Mimo, że Sąd pierwszej instancji uznał, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego determinuje sposób korzystania z nieruchomości objętej planem, to jednak stwierdził, że nie dotyka uprawnień użytkownika, który ma jedynie prawo do używania rzeczy i pobierania jej pożytków, nie ma zaś prawa do kwestionowania przeznaczenia działki. To prawo należy wyłącznie do właściciela nieruchomości.
W ocenie NSA, Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił jednakże faktu, że prawo użytkowania nieruchomości jest po prawie użytkowania wieczystego prawem o najszerszym zakresie korzystania z cudzej rzeczy, a nie jest kwestionowane, co przyznał Sąd pierwszej instancji, że użytkownik wieczysty jest legitymowany do wniesienia skargi na plan miejscowy. Nie można więc a limine wykluczyć legitymacji użytkownika nieruchomości. Ponadto nie uwzględniono, że w tej sprawie występują pewne szczególne okoliczności, jak te, że wybór sposobu korzystania z nieruchomości przez skarżącą był zdeterminowany jej prawnym charakterem. Nie ulega wątpliwości, że O. [...] z siedzibą w W. została utworzona przez Miasto W. jako instytucja kultury posiadająca osobowość prawną (art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej – Dz.U. z 2012 r. poz. 406 ze zm.). Oznacza to, że jako osoba prawa skarżąca nie mogła być podmiotem prawa trwałego zarządu, a jednocześnie Miasto W., jako organizator, było zobowiązane zapewnić jej środki do prowadzenia działalności oraz do utrzymania obiektów, w którym ta działalność ma być prowadzona (art. 12 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej).
W tych okolicznościach, w przypadku skarżącej, prawo użytkowania nieruchomości, której dotyczy sprawa, pełni funkcję zapewnienia jej statutowej działalności, a więc zbliżoną do prawa własności. Jednocześnie z faktu, że instytucje kultury posiadają osobowość prawną wynika, że charakteryzują się samodzielnością prawną i niezależnością od jednostek samorządu terytorialnego, że działają w obrocie prawnym we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność (art. 49 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz m.in. art. 14 ust. 2, art. 27 ust. 1 i art. 28 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej).
Tym samym nie można skarżącej utożsamiać z jej organizatorem – Miastem W., co oznacza, że niezasadne są argumenty Sądu pierwszej instancji, jakoby skarga została wniesiona w imieniu Miasta W. Te okoliczności Sąd pierwszej instancji powinien wziąć pod uwagę oceniając, czy zaskarżony plan naruszył interes prawnym lub uprawnienia skarżącej.
Niezależnie od tego Sąd pierwszej instancji, oceniając kwestię dopuszczalności wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, powinien rozważyć, czy zaskarżony plan obowiązuje. Z odpowiedzi organu na skargę wynika bowiem, że w dniu [...] stycznia 2016 r. Rada W. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...], obejmującego teren zaskarżonego planu. Oznaczałoby to, że zgodnie z art. 34 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zaskarżony plan utraciłby moc obowiązującą z chwilą wejścia w życie tego planu. Co prawda, jak wskazuje się też w odpowiedzi na skargę, Wojewoda [...] rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] lutego 2016 r. stwierdził nieważność części tego nowego planu miejscowego, w tym w zakresie działki, której dotyczy sprawa, jednakże nie może to przesądzać o "odżyciu" poprzedniego planu miejscowego.
Wystarczy wskazać, że problem tak zwanego "odżycia" norm, "odżycia" przepisów na skutek derogacji nowelizującego aktu normatywnego jest sporny w doktrynie i orzecznictwie, przy czym z reguły pojawia się on w kontekście działalności Trybunału Konstytucyjnego (tytułem przykładu można wskazać na uzasadnienia postanowienia TK z 17 lipca 2014 r., sygn. akt P 28/10, wyroku NSA z 18 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1515/11 i wyroku NSA z 30 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 2869/13), co jednakże nie dyskwalifikuje go, jako przydatnego do oceny relacji występujących pomiędzy rozstrzygnięciem nadzorczym, a planem miejscowym, gdyż podobnie jak w przypadku orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, w razie podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego w odniesieniu do planu miejscowego chodzi o derogację aktu normatywnego. Nie przesądzając o wyniku oceny w tym kontekście NSA wskazuje, że kwestia ta powinna być rozważona przez Sąd pierwszej instancji z uwzględnieniem stanowiska judykatury i doktryny oraz przede wszystkim przepisów odnoszących się do planów miejscowych, w szczególności art. 28 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który normuje skutki rozstrzygnięcia nadzorczego wobec planu miejscowego.
NSA zwraca też uwagę, że kwestia obowiązywania zaskarżonego aktu wiąże się z oceną legitymacji skarżącej do wniesienia skargi na ten akt. Przyjmuje się bowiem, że nieobowiązujący akt prawa miejscowego może być zaskarżony, jeżeli może być stosowany do sytuacji sprzed jego uchylenia (uchwała TK z 14 września 1994 r., sygn. akt W 5/94, postanowienia NSA z 27 września 2013 r., sygn. akt II OSK 2231/13 i z 6 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 690/17). Wówczas skarżący musi wykazać, że także w tej specyficznej sytuacji plan miejscowy, mimo że już nie obowiązuje, nadal narusza jego interes prawny lub uprawnienie.
Mając powyższe na uwadze NSA uznał, że odrzucenie skargi skarżącej na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. było przedwczesne. Z tego powodu, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., NSA uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.
W związku z wnioskiem skarżącej o przeprowadzenie rozprawy NSA wyjaśnia, że skarga kasacyjna dotyczyła postanowienia Sądu pierwszej instancji kończącego postępowanie w sprawie. W związku z tym, na podstawie art. 182 § 1 p.p.s.a., NSA był uprawniony rozpoznać skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.
Odnosząc się do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania NSA stwierdza, że w świetle art. 203 i art. 204 p.p.s.a., brak podstaw do takiego rozstrzygnięcia w przypadku, gdy – tak jak w rozpoznawanej sprawie – przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie kończące postępowanie w sprawie, co jednak nie oznacza, że koszty związane z wniesieniem tej skargi kasacyjnej nie mogą być rozliczone w następnie wydanym wyroku, z uwzględnieniem zasad dotyczących zwrotu kosztów postępowania wynikających z art. 200 p.p.s.a. (uchwała NSA z 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07).