Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 7 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1007/13

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 14 lutego 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2459/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę U. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] sierpnia 2012 r., znak [...] w przedmiocie zwrotu zażalenia.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] Komisja Prawa Autorskiego na podstawie art. 13 § 2 K.p.c. w zw. z art. 199 § 1 pkt 1 oraz art. 410 § 1 K.p.c. w zw. z art. 1101 ust. 3 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych oraz ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych (Dz. U. Nr 152, poz. 1016) odrzuciła wniosek R. T. K. A. sp. z o.o. z siedzibą w K. (obecnie A. Sp. z o.o. z siedzibą w W.) z dnia [...] września 2006 r. o wznowienie postępowania zakończonego orzeczeniem Komisji Prawa Autorskiego z dnia [...] maja 1998 r. zatwierdzającego tabele wynagrodzeń przedstawione przez Polskiego Związku Artystów Plastyków (ZPAP) w trybie art. 145a K.p.a.

W uzasadnieniu postanowienia Komisja Prawa Autorskiego stwierdziła, że R. T. K. A. sp. z o.o. z siedzibą w K. (obecnie A. Sp. z o.o. z siedzibą w W.) wystąpiła w piśmie z dnia [...] września 2006 r. o wznowienie postępowania w przedmiocie zatwierdzenia tabeli wynagrodzeń Polskiego Związku Artystów Plastyków (ZPAP) zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] maja 1998 r. Jako zdarzenie prawne uzasadniające wniosek wskazany został wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 stycznia 2006 r., sygn. akt SK 40/04, na mocy którego art. 108 ust. 3 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych utracił moc obowiązującą z dniem 1 września 2006 r. Do tego czasu przepis ten ustanawiał normę kompetencyjną dla ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego do wyznaczania składów orzekających w sprawach wniosków o zatwierdzenie tabel wynagrodzeń za korzystanie z utworów lub artystycznych wykonań i jako taki stanowił podstawę prawną do wydania decyzji w przedmiocie zatwierdzenia lub odmowy zatwierdzenia przedłożonych tabel wynagrodzeń.

Komisja wskazała, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego dał asumpt do uchwalenia nowej regulacji (nie tylko w odniesieniu do normy zakwestionowanej przez Trybunał) nowelizującej całościowo podstawy funkcjonowania Komisji Prawa Autorskiego oraz trybu procedowania w sprawie tabel wynagrodzeń organizacji zbiorowego zarządzania. Zmiany te wyrażone zostały w ustawie z dnia 8 lipca 2010 r. o zmianie ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych oraz ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych (Dz. U. Nr 152, poz. 1016), która weszła w życie z dniem 21 października 2010 r. w ramach nowelizacji doszło do zmiany charakteru postępowania przed Komisją, do którego zgodnie z art. 1101 ust. 3 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych stosuje się odpowiednio przepisy K.p.c. o ile przepisy rozdziału 121 tej ustawy nie stanowią inaczej. W poprzednim stanie prawnym, w którym wydana został decyzja o zatwierdzeniu tabel wynagrodzeń analogiczny przepis odsyłał do przepisów K.p.a. W konsekwencji zmiany stanu prawnego Komisja wyłączona została z obszaru organów władztwa administracyjnego a jej kompetencje zostały przesunięte poza ramy szeroko rozumianych spraw administracyjnych. Wobec powyższego w świetle aktualnie obowiązujących przepisów ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych Komisja nie posiada kompetencji do rozstrzygania w trybie administracyjnym o zatwierdzaniu tabel wynagrodzeń. Komisja nie może tym samym zostać uznana za władną do rozstrzygania w przedmiocie wznowienia postępowania przeprowadzonego w takim trybie. Kompetencji takich nie posiada również inny organ administracji z uwagi na przeniesienie procedury zatwierdzania tabel do postępowania cywilnego.

Komisja stwierdziła też, że zakres jej kompetencji jest limitowany przez przepisy intertemporalne przewidziane przez w ustawie z dnia 8 lipca 2010 r. o zmianie ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych oraz ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych. Ustawa ta reguluje jedynie sprawy postępowań wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie znowelizowanej ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych, które zgodnie z art. 3 ust. 4 tej ustawy podlegają umorzeniu. Brak jest natomiast przepisów przejściowych, które odnosiłyby się do postępowań o wznowienie (postępowań wszczętych i zakończonych w poprzednim stanie prawnym). W ocenie Komisji, zmianie trybu postępowania przed Komisją Prawa Autorskiego powinno towarzyszyć kompletne uregulowanie kwestii intertemporalnych. Luka prawna w tym obszarze sprawiła, że Komisja nie ma prawnej możliwości merytorycznego rozpoznawania wniosków o wznowienie postępowań w przedmiocie decyzji, które zostały wydane na podstawie przepisu uznanego przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z ustawa zasadniczą.

Na powyższe postanowienie Komisji Prawa Autorskiego zażalenie wniosła A. Sp. z o.o.

Postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego na podstawie art. 66 § 3 K.p.a. zwrócił zażalenie.

Od powyższego postanowienia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła A. Sp. z o.o. zarzucając Ministrowi naruszenie 149 k.p.a. i art. 170 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niezastosowanie, art. 13 § 2 w związku z art. 199 §1 pkt 1 oraz w związku z art. 410 §1 K.p.c. i art. 3 ust. 4 ustawy nowelizującej poprzez błędne zastosowanie oraz naruszenie art. 1101 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych.

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego uchylił własne postanowienie z dnia [...] maja 2012 r. i zwrócił zażalenie.

W uzasadnieniu postanowienia Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego stwierdził, że w sytuacji, gdy postanowienie wydał minister, zgodnie z przepisem art. 127 § 3 K.p.a. w związku z art. 144 K.p.a., strona niezadowolona z rozstrzygnięcia ma prawo je kwestionować poprzez złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Minister stwierdził, że podstawę wydania postanowienia w sprawie stanowi przepis art. 138 § 2 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 144 K.p.a. Zgodnie z tymi przepisami, organ odwoławczy wydaje postanowienie, w którym uchylając zaskarżone postanowienie w całości lub w części w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy.

Minister stwierdził, że postanowienie, objęte wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy, zostało podpisane przez Sekretarza stanu w dniu [...] maja 2012 r. W dniu tym, w Ministerstwie Kultury i Dziedzictwa Narodowego, obecny był również Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Zgodnie natomiast z Zarządzeniem Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 stycznia 2012 r. (opubl. w Dzienniku Urzędowym Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 stycznia 2012 r. poz. 1). Sekretarz stanu jest uprawniony do zastępowania Ministra podczas jego nieobecności (2 pkt 1). Takie działanie doprowadziło do naruszenia przepisów prawa powodujące wydanie przez organ rozstrzygnięcia obarczonego wadą nieważności z tym, że w przypadku, gdy organ odwoławczy ustali, że decyzja organu I instancji jest dotknięta jedną z wad wyliczonych w art. 156 1 K.p.a., zobowiązany jest wydać rozstrzygnięcie stosując art. 138 k.p.a.(wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 1981 r.. sygn. akt I SA 472/81). Mając na uwadze powyższe Minister oparł swe rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 144 K.p.a. i uchylił w całości zaskarżone postanowienie. Ponadto, Minister stwierdził, że zgodnie z art. 108 ust. 4 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych w brzmieniu obowiązującym do dnia 21 października 2010 r. od orzeczeń Komisji wydanych w sprawach o zatwierdzenie bądź odmowę zatwierdzenia tabel wynagrodzeń służyło odwołanie do ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego. Na podstawie art. 1 pkt 6 ww. ustawy nowelizującej art. 108 został uchylony. Zażalenie skarżącej Spółki zostało wniesione do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego już po wejściu w życie ustawy nowelizującej. Na skutek przepisów ustawy nowelizującej przepisy dotyczące działania Komisji Prawa Autorskiego zostały gruntownie zmodyfikowane (również w zakresie trybu procedowania Komisji oraz postępowania odwoławczego). W wyniku nowelizacji Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego przestał pełnić rolę organu właściwego do rozpatrywania odwołań od orzeczeń Komisji Prawa Autorskiego. Przepisy przejściowe ustawy nowelizującej nie uregulowały kwestii właściwości Ministra w zakresie odwołań od orzeczeń Komisji. W odniesieniu do spraw o zatwierdzenie tabel wynagrodzeń ustawodawca ograniczył się do postanowienia, zgodnie z którym postępowania wszczęte na podstawie dotychczasowych przepisów w sprawach o zatwierdzenie tabel wynagrodzeń oraz w sprawach o wskazanie organizacji właściwej w rozumieniu art. 107 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych, i nie zakończone do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, umarza się (art. 3 ust. 4 ustawy nowelizującej). W myśl obecnie obowiązujących przepisów jedynym organem kompetentnym do rozpoznawania wniosków, odwołań, a także zażaleń odnoszących się do orzeczeń Komisji Prawa Autorskiego jest Sąd Okręgowy w Poznaniu (art. 11020 i art. 11021 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych w związku z § 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 lutego 2011 r. w sprawie wyznaczenia sądu okręgowego właściwego do rozpoznawania niektórych spraw z zakresu prawa autorskiego i praw pokrewnych, Dz. U. Nr 36, poz. 186).

Minister stwierdził, że wniosek skarżącej Spółki o wznowienie postępowania powinna rozpoznać Komisja Prawa Autorskiego, jednak przedmiotem ustalenia w niniejszym postępowaniu jest to, kto winien rozpoznać środek zaskarżenia od orzeczenia Komisji Prawa Autorskiego, nie zaś wniosek o wznowienie postępowania o zatwierdzenie tabel wynagrodzeń. Zgodnie z art. 110 ze znaczkiem 14 ww. ustawy, podmiot niezadowolony z orzeczenia Komisji w sprawie o zatwierdzenie tabeli wynagrodzeń może złożyć, w terminie 14 dni od dnia doręczenia mu orzeczenia z uzasadnieniem, wniosek o zatwierdzenie albo odmowę zatwierdzenia tabeli wynagrodzeń, w całości albo w części, przez sąd. Kognicja Komisji Prawa Autorskiego, Sądu Okręgowego w Poznaniu, a przed nowelizacją Ministra została ustanowiona poprzez określenie rodzaju spraw, a nie postępowań. Poprzez pojęcie "sprawa" należy rozumieć pewną kwestię, problem do rozstrzygnięcia, przedmiot postępowania w znaczeniu materialnoprawnym. Natomiast poprzez pojęcie "postępowanie" należy natomiast rozumieć zespół reguł, zgodnie z którymi dana kwestia jest rozstrzygana. Sprawy o zatwierdzenie tabel będzie dotyczyć każde postępowanie mające związek z procesem zatwierdzenia tabel wynagrodzeń. Postępowanie z wniosku o wznowienie postępowania o zatwierdzenie tabel wynagrodzeń cechują co prawda pewne elementy samodzielności w stosunku do postępowania o zatwierdzenie tabel wynagrodzeń, ale jednocześnie postępowania te pozostają w ścisłym związku zależności. Istotą wznowionego postępowania i uchylenia dotychczasowego rozstrzygnięcia jest bowiem powrót sprawy do odpowiedniego stadium zwykłego postępowania instancyjnego. Przedmiotem rozstrzyganej sprawy jest przedmiot sprawy uprzednio załatwionej. Nowe orzeczenie rozstrzygające o istocie sprawy wydaje się, jak gdyby sprawa nie była w danej instancji rozstrzygana. W istocie zatem postępowanie z wniosku o wznowienie postępowania może prowadzić do orzekania w przedmiocie zatwierdzenia tabel wynagrodzeń. Z powyższego wywieść należy kognicję Sądu Okręgowego do rozpoznania zażalenia na postanowienie Komisji Prawa Autorskiego. Ocenie w tym postępowaniu podlegać bowiem może ostatecznie kwestia praw i obowiązków stron postępowania, a zatem kwestia materialno-prawna wyznaczająca przedmiot tego postępowania.

Minister stwierdził, że podziela utrwalony w orzecznictwie pogląd, wyrażony między innymi przez Sąd Administracyjny w Opolu w wyroku z dnia 25 marca 2010 r. (sygn. akt II SA/Op 145/10), zgodnie z którym organy administracji publicznej "winny dokonać oceny i podjąć rozstrzygniecie w oparciu o przepisy obowiązujące w dniu wydania decyzji. Obowiązek ten dotyczy przy tym również sytuacji, gdy przepisy prawa ulegną zmianie w czasie miedzy wszczęciem postępowania, a rozpatrzeniem sprawy. W takim przypadku zachowując jej tożsamość organy winny przy orzekaniu uwzględnić nowy stan prawny, jeżeli z nowych przepisów nie wynika co innego." (podobnie także w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 kwietnia 2010 r., sygn. akt SA/Kr 541/09).

Podsumowując organ stwierdził, że skoro w myśl przepisów obowiązujących w dniu wydania zaskarżonego postanowienia, jak również w chwili rozpoznawania wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej postanowieniem, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego nie ma kompetencji do rozpatrywania odwołań od jakichkolwiek orzeczeń Komisji Prawa Autorskiego, a w przepisach przejściowych nie zastrzeżono utrzymania właściwości Ministra do jakichkolwiek spraw z tego zakresu, należy uznać, że zażalenie skarżącej Spółki zostało wniesione do niewłaściwego organu i należało je zwrócić. Ewentualne rozpoznanie przez Ministra takiego odwołania stanowiłoby w jego ocenie rażące naruszenie prawa. Organem kompetentnym do rozpoznania zażalenia na postanowienie Komisji jest Sąd Okręgowy.

Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła U. sp. z o.o. (dawniej A. sp. z o.o.). zarzucając naruszenie art. 145 § 2 K.p.a. oraz art. 149 K.p.a., a także art. 170 P.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie, a nadto naruszenie art. 13 § 2 w zw. z art. 199 § 1 pkt 1 oraz w zw. z art. 410 § 1 K.p.c. poprzez ich błędne zastosowanie. Nadto Spółka zarzuciła naruszenie art. 3 ust 4 ustawy o zmianie ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych oraz art. 11020 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych.

Skarżąca Spółka wskazała na zasadność jej wniosku o wznowienie postępowania w świetle stwierdzonej przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjności art. 108 ust 3 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych. Spółka stwierdziła, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyniku rozpoznania sprawy w przedmiocie bezczynności Ministra, zobowiązał organ do rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania. Po sześciu latach Komisja wniosek o wznowienie odrzuciła. Orzeczenie to, zdaniem Spółki, jest błędne, albowiem wniosek o wznowienie postępowania wszczął to postępowanie w dniu jego złożenia. Organem właściwym do rozpoznania wniosku jest Komisja Prawa Autorskiego. Postępowanie nie dotyczy zatwierdzenia tabel, tylko wznowienia postępowania. Sąd cywilny nie jest władny do rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania, bo ten należy do organów administracyjnych.

W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi.

Wyrokiem z dnia 14 lutego 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2459/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] sierpnia 2012 r., znak [...] w przedmiocie zwrotu zażalenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżone postanowienie odpowiada przepisom prawa oraz, że w pełni akceptuje argumentację prawną, zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Odnosząc się do stanowiska skarżącej Spółki Sąd stwierdził, że postanowienie Komisji Prawa Autorskiego stanowiło rozstrzygnięcie w przedmiocie wniosku o wznowienie postępowania, zaś zaskarżone postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego dotyczyło właściwości organu do rozpoznania zażalenia, na postanowienie Komisji. Zdaniem Sądu, zarzuty skarżącej Spółki są formułowane w taki sposób, że zdają się świadczyć o braku rozróżnienia tych dwu trybów rozpoznania sprawy przez organy administracji. Zarzuty te są nietrafne i w nieuzasadniony sposób w okolicznościach sprawy dotyczą kwestii merytorycznego rozpoznania sprawy o wznowienie postępowania w przedmiocie zatwierdzenia tabel wynagrodzeń przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Minister, wydając zaskarżone postanowienie nie mógł naruszyć przepisu art. 145a § 2 K.p.a., art. 149 K.p.a. i art. 170 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niezastosowanie, gdyż przepisy te w ogóle nie mogły mieć zastosowania w sprawie, skoro jej przedmiotem była ocena właściwości Ministra do rozpoznania zażalenia. Minister nie rozstrzygał kwestii wznowienia postępowania o zatwierdzenie tabel wynagrodzeń, lecz jedynie kwestię właściwego organu do rozpoznania środka zaskarżenia złożonego od postanowienia Komisji Prawa Autorskiego.

Nadto Sąd stwierdził, że orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na które powołuje skarżąca Spółka, nie dotyczyło Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, lecz Komisji Prawa Autorskiego. Sąd zobowiązał Komisję do rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania w terminie dwóch miesięcy od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem. Przedmiotem postępowania przed Sądem była wyłącznie kwestia bezczynności Komisji w rozpoznaniu wniosku skarżącej Spółki. Sąd nie oceniał natomiast sprawy merytorycznie. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę na bezczynność organu administracji nie wskazywał, jakiego rodzaju rozstrzygnięcie winno zostać wydane w sprawie, ani nie udzielał wskazówek, co do merytorycznego rozpoznania sprawy.

W ocenie Sądu, nie zasługiwał na uwzględnienie także zarzut naruszenia art. 13 § 2 w związku z art. 199 § 1 pkt 1 i art. 410 § 1 K.p.c., który poza jego zgłoszeniem nie został przez skarżącą Spółkę uzasadniony. Minister nie dopuścił się naruszenia przywoływanych wyżej przepisów, gdyż jako organ administracji nie jest uprawniony do ich stosowania i przepisów tych w sprawie nie stosował. Podobnie zgłoszony zarzut naruszenia art. 3 ust. 4 ustawy nowelizującej, nie został przez skarżącą Spółkę uzasadniony. Sąd stwierdził, że Minister nie dopuścił się naruszenia art. 3 ust. 4 ustawy nowelizującej, gdyż przepis ten nie był w sprawie stosowany. Ww. przepis nie dotyczy kwestii, które są przedmiotem rozpoznania w sprawie tj. kompetencji organu do rozpoznania zażalenia. Wreszcie, wbrew zarzutom skarżącej Spółki, zdaniem Sądu, nie doszło również przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia do naruszenia art. 11020 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych gdyż bezsprzecznie, w okolicznościach sprawy, jak prawidłowo to wywiódł organ, właściwym do rozpoznania zażalenia na postanowienie Komisji jest Sąd Okręgowy.

Sąd stwierdził, że rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonym postanowieniu odpowiada dyspozycji przepisu art. 19 K.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Właściwość organu musi wynikać z wyraźnego umocowania i właściwości tej nie można domniemywać. Art. 66 § 3 K.p.a. stanowi zaś, że kiedy podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniosła U. Sp. z o.o. z siedzibą w W. podnosząc zarzuty naruszenia:

1. Art. 66 § 3 K.p.a. poprzez błędne zastosowanie,
2. art. 3 ust 4 ustawy z dnia 8 lipca 2010r. o zmianie ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych oraz ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie,
3. art. 145a § 2 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie,
4. art. 149 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie,
5. art. 6 K.p.a. w związku z art. 7 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie,
6. art. 7 K.p.a. i art. 8 K.p.a. w związku z art. 2 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie,
7. art. 190 ust. 4 Konstytucji RP.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie Spółki, rozumowanie przyjęte przez Sąd I instancji jest błędne i nielogiczne. Rozstrzygnięcie wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego nie może jednocześnie podlegać dwóm reżymom prawnym. Albo zastosowanie mają przepisy K.p.a., albo K.p.c. Przyjęcie, który organ jest władny do rozstrzygnięcia zażalenia na postanowienie Komisji Prawa Autorskiego jest wyłącznie skutkiem uprzedniego przyjęcia reżymu postępowania, które musi zostać zastosowane. Apelacje od wyroków sądów powszechnych wnosi się do sądów powszechnych, gdyż wynika to z przepisów K.p.c. Zażalenie w przedmiocie odrzucenia wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego nie może być rozpoznawane przez sąd cywilny, gdyż zastosowania nie ma w tym przypadku procedura cywilna. W przedmiotowej sprawie, zdaniem skarżącej kasacyjnie Spółki, zastosowanie winny znaleźć przepisy dotyczące wznowienia postępowania. Nowelizacja ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych dotyczy postępowań o zatwierdzenie tabel wynagrodzeń pro futuro i nie obejmuje swoim zakresem ani procedury dotyczącej poprzedniego stanu prawnego ani tym bardziej przepisów postępowania administracyjnego. Minister wydając sporne postanowienie przed jego wydaniem musiał stwierdzić, że sprawa, której postanowienie to dotyczy jest sprawą z zakresu prawa cywilnego, to jest, że zastosowanie będzie miał art. 2 § 1 K.p.c. Minister przepis ten zastosował, chociaż go nie powołał i dlatego doszło do naruszenia art. 145a K.p.a. i art. 149 K.p.a.

Przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ administracji bada wyłącznie, czy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest na przesłankach wymienionych w art. 145a K.p.a. i art. 149 K.p.a. oraz, czy podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 K.p.a. Jeśli warunki te nie zostaną spełnione, to organ administracji powinien wydać rozstrzygnięcie na podstawie art. 149 § 3 K.p.a. W pozostałych przypadkach ma obowiązek wydać postanowienie o wznowieniu postępowania i przeprowadzić według reguł określonych w art. 150 K.p.a. i art. 151 K.p.a. Tymczasem w przedmiotowym postępowaniu na skutek niewydania postanowienia o wznowieniu postępowania doszło do naruszenia przepisów regulujących tryb wzruszenia decyzji administracyjnych.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie Spółki, punktem wyjścia do wydania przez Ministra postanowień w przedmiocie zwrotu zażalenia była błędna interpretacja art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. o zmianie ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych oraz ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych. Z przepisu tego, zdaniem Spółki, jednoznacznie wynika, że dotyczy on tylko i wyłącznie postępowania o zatwierdzenie tabel wynagrodzeń, to jest postępowania merytorycznego, a nie postępowania o wznowienie postępowania w tym przedmiocie, które ma charakter stricte formalny.

Uzasadniając naruszenie przepisu art. 6 K.p.a. w związku z art. 7 Konstytucji RP skarżąca kasacyjnie Spółka wskazała, że sformułowana w art. 7 Konstytucji oraz art. 6 K.p.a. zasada praworządności statuuje, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. W przedmiotowej sprawie organ administracji prowadził postępowanie w sposób nader opieszały, ponieważ trwa ono ponad 6 lat, a następnie stosując instytucję uznania administracyjnego w oparciu o błędną egzegezę przepisów prawa wydał decyzję o umorzeniu postępowania. Wobec tego, że ogólne postępowanie administracyjne jest procesem stosowania prawa, rzeczą organu administracji publicznej w tym postępowaniu jest ustalić, jaka norma prawna obowiązuje, jakie jest jej rozumienie, a następnie normę tę zastosować. Właściwy organ obowiązany jest stosować normę prawną obowiązującą w chwili podejmowania rozstrzygnięcia i to bez względu na planowane przez ustawodawcę (nawet w niedługiej przyszłości) zmiany przepisów. Nie jest działaniem organów władzy publicznej "na podstawie i w granicach prawa" takie działanie, które pomija prokonstytucyjną wykładnię prawa. Organ administracji działając z upoważnienia ustawowego i reprezentując państwo wobec obywatela ma nie tylko prawa wynikające z ustawy, ale równocześnie obowiązki należytego działania, do których należy m.in. zapewnienie, aby strona nie poniosła szkody w wyniku prowadzonego postępowania administracyjnego.

Wskazując na naruszenie art. 7 K.p.a. i art. 8 K.p.a. w związku z art. 2 Konstytucji RP skarżąca kasacyjnie Spółka zarzuciła, że "bez znaczenia dla Sądu jest istnienie w obrocie prawnym decyzji administracyjnej opartej o przepis niezgodny z Konstytucją RP, bez znaczenia dla Sądu jest fakt, iż Minister Kultury wydaje decyzje w oparciu o błędnie zinterpretowaną podstawę prawną i wreszcie bez znaczenia jest to, że nie wypełnia swoich ustawowych, konstytucyjnych obowiązków nie wydając decyzji, gdy przepis prawa taki obowiązek na niego nakłada". Pogłębianiu zaufania obywateli do organów państwa nie służy podejmowanie przez Ministra Kultury po 6 latach prowadzonego postępowania decyzji umarzających postępowania uzasadniając to błędną wykładnią przepisu. Spełnienie normy wynikającej z przepisu art. 8 K.p.a. wymaga prowadzenia postępowania administracyjnego w taki sposób, aby w szczególności w uzasadnieniu decyzji przekonać stronę, że jej stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło inne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody.

Podnosząc zarzut naruszenia art. 190 ust. 4 Konstytucji RP skarżąca kasacyjnie Spółka wskazała, że zgodnie z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej. Spółka stwierdziła również, że art. 190 ust. 4 Konstytucji RP jest skonkretyzowaną normą prawną a orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. Art. 190 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przesądza expressis verbis, że stanowi to podstawę do wznowienia postępowania. Taka wykładnia, która z uregulowania trybu wnoszenia żądania wznowienia postępowania powiązanego z niekonstytucyjnością art. 108 ust. 3 ustawy z 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (t.j. 2006r. Nr 90, poz. 631 ze zm.) czyni niedopuszczalność rozpoznania i rozstrzygnięcia żądania jest sprzeczna z art. 2 w związku z art. 190 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej: P.p.s.a), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez U. Sp. z o.o. z siedzibą w W. ma usprawiedliwione podstawy.

Postępowanie wznowieniowe jest jednym z nadzwyczajnych postępowań przewidzianych w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013, poz. 267 j.t. – dalej jako K.p.a.), w wyniku którego może dojść do wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej. Złożenie wniosku o wszczęcie tego nadzwyczajnego trybu postępowania skutkuje jego wstępną weryfikacją, której wynik powoduje przyjęcie przez organ stanowiska o dopuszczalności wznowienia postępowania. Wówczas organ administracji wydaje postanowienie o wznowieniu postępowania w sprawie na podstawie art. 149 § K.p.a., lub w przypadku braku podstaw do wznowienia wydaje postanowienie o odmowie wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 K.p.a. Na tym wstępnym etapie postępowania organ administracji bada, czy wniosek o wznowienie postępowania został złożony przez podmiot posiadający legitymację procesową do wystąpienia z takim żądaniem, czy zachowany został termin określony w art. 148 K.p.a. oraz, czy wniosek został oparty na ustawowych przesłankach wznowienia postępowania administracyjnego. Wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją administracyjną daje podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz rozstrzygnięcia co do istoty (art. 149 § 2 K.p.a.), po którym organ wydaje decyzję o treści określonej w art. 151 K.p.a.

Jedną z podstaw wznowienia postępowania administracyjnego jest przypadek, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją (art. 145a § 1 K.p.a.). Taka sytuacja zaistniała w przedmiotowej sprawie.

Bezspornym jest, że ostateczna decyzja Komisji Prawa Autorskiego z dnia [...] maja 1998 r. dotyczyła zatwierdzenia tabel wynagrodzeń Polskiego Związku Artystów Plastyków. Właściwość Komisji Prawa Autorskiego, jako organu I instancji w tej sprawie wynikała z art. 108 ust. 3 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (Dz. U. z 2000r. Nr 80, poz. 904 ze zm.).

Wyrokiem z dnia 24 stycznia 2006 r. sygn. SK 40/04 (ogłoszonym w Dz. U. Nr 21, poz. 164 z dnia 9 lutego 2006 r.) Trybunał Konstytucyjny orzekł m.in., że art. 108 ust. 3 w zw. z art. 109 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych jest niezgodny z art. 20, art. 22 w zw. z art. 31 ust. 3, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Trybunał odroczył utratę mocy obowiązującej art. 108 ust. 3 ustawy do dnia 1 września 2006 r. ze względu na to, że "uzupełnienie luki prawnej, jaka powstanie w wyniku wejścia wyroku TK w życie, wymaga przemyślanej pod względem systemowym ingerencji ustawodawcy pozytywnego".

Powyższy wyrok Trybunału Konstytucyjnego stanowił podstawę wystąpienia dnia [...] września 2006 r. przez A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (którego następcą prawnym jest U. Sp. z o.o. z siedzibą w W.) do Komisji Prawa Autorskiego z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego decyzją tego organu dnia [...] maja 1998 r., na podstawie art. 145a § 1 K.p.a.

Przed rozstrzygnięciem tego wniosku, dnia 21 października 2010r. weszła w życie ustawa z dnia 8 lipca 2010 r. o zmianie ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych oraz ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych (Dz. U. Nr 152, poz. 1016), zwana dalej ustawą zmieniającą, która wprowadziła odmienny tryb postępowania w sprawie zatwierdzania i zmian zatwierdzania tabel wynagrodzeń za korzystanie z utworów lub przedmiotów praw pokrewnych. Aktualnie, zgodnie z art. 1101 ustawy zmieniającej, do postępowań przed Komisją Praw Autorskich zastosowanie mają odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego o postępowaniu nieprocesowym (przed zmianą przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego – art. 108 ust. 4 ustawy o prawie autorskim), zaś uczestnik niezadowolony z orzeczenia Komisji może złożyć wniosek o zatwierdzenie albo odmowę zatwierdzenia tabeli wynagrodzeń w całości lub części do sądu powszechnego (art. 11014 ust. 1), co powoduje utratę mocy orzeczenia Komisji w całości lub w części, co do której wniosek został złożony (art. 11014 ust. 5). Uregulowanie to wskazuje, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego jedynie powołuje Komisję Praw Autorskich (art. 1101 ust. 1 ustawy zmieniającej), nie jest natomiast organem odwoławczym od jej orzeczeń, jak przewidywał to przepis art. 180 ust. 4 ustawy o prawie autorskim przed jej zmianą.

Ustawa zmieniająca zawiera przepisy intertemporalne, które dotyczą postępowań wszczętych na podstawie dotychczasowych przepisów w sprawach o zatwierdzanie tabel wynagrodzeń i niezakończonych do dnia wejścia w życie ustawy (tj. do dnia 21 października 2010r.). Stosownie do treści art. 3 ust. 4 postępowania takie umarza się. W ustawie zmieniającej brak jest natomiast przepisu, który zakazywałby stosowania do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie ustawy z dnia 4 lutego 2006 r. (w brzmieniu sprzed 21 października 2010r.) przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji, czyli trybów nadzwyczajnych. Przykład takiej regulacji zawiera np. ustawa z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz.U.2012.1187 ze zm.) w art. 63 § 2 i § 3 tej ustawy.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, oznacza to, że złożenie wniosku o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją, która zapadła przed wejściem w życie ustawy zmieniającej, czyli przed dniem 21 października 2010 r., obliguje właściwy organ (w sprawie niniejszej Komisję Prawa Autorskiego w związku z art. 150 § 1 K.p.a.) do jego rozpoznania na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Na tym etapie postępowania nie ma zastosowania wymieniony art. 3 ust. 4 ustawy zmieniającej.

W przypadku pozytywnego rozstrzygnięcia wniosku o wznowienie postępowania na etapie wstępnym Komisja Prawa Autorskiego powinna wydać postanowienie o wznowieniu postępowania na podstawie art. 149 K.p.a., a następnie orzekać na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. lub na podstawie art. 151 § 2 K.p.a.

Stwierdzenie istnienia podstawy do wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia [...] maja 1998 r., określonej w art. 145a § 1 K.p.a. skutkowałoby koniecznością uchylenia decyzji dotychczasowej, a to z kolei powodowałoby, że zachodzi potrzeba rozstrzygnięcia o istocie sprawy, czyli ponownego rozpoznania wniosku o zatwierdzenie tabel wynagrodzeń. Wówczas dopiero miałby zastosowanie w sprawie art. 3 ust. 4 ustawy zmieniającej, ponieważ uchylenie decyzji dotychczasowej spowodowałoby, że postępowanie zwykłe, które zostało wszczęte wnioskiem złożonym w czasie obowiązywania ustawy dotychczasowej nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej. Zastosowanie tego przepisu skutkowałoby koniecznością umorzenia postępowania w sprawie o zatwierdzenie tabel wynagrodzenia. Zatem, w orzeczeniu wydanym na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. organ musiałby uchylić decyzję, której dotyczy wznowione postępowanie i umorzyć postępowanie w sprawie o zatwierdzenie tabel wynagrodzenia.

Jeśli natomiast uchylenie decyzji nie byłoby możliwe z powodu upływu terminu, o którym mowa w art. 146 § 1 K.p.a., to wówczas Komisja Prawa Autorskiego powinna wydać rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 151 § 2 K.p.a.

Odnośnie do możliwości zastosowania przez organ administracji art. 146 § 2 K.p.a. i wydania przewidzianego w tym przepisie rozstrzygnięcia, podzielić należy w pełni stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 30 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 124/09, w którym wyrażony został pogląd, że po upływie okresu przedawnienia w sprawie rozpoznawanej w trybie wznowienia postępowania, organ administracji publicznej traci uprawnienie nie tylko do uchylenia decyzji, ale i do odmowy uchylenia decyzji dotychczasowej wydanej w postępowaniu zwyczajnym, z powodu stwierdzenia przez organ administracji braku podstaw do jej uchylenia, gdyż byłoby to rozstrzygnięcie co do istoty sprawy.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Komisja Prawa Autorskiego nie miała podstaw do stosowania przepisów K.p.c. i odrzucenia wniosku o wznowienie postępowania. Z kolei Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego nie miał podstaw do uznania się za organ niewłaściwy do rozpatrzenia zażalenia na postanowienie Komisji Prawa Autorskiego. Minister powinien zażalenie to rozpatrzeć i postanowienie Komisji Prawa Autorskiego uchylić. Postanowienie to należało uchylić nie tylko dlatego, że nie było podstaw do odrzucenia wniosku o wznowienie postępowania, ale również dlatego, że nie było podstaw do odmowy wznowienia postępowania. Wnioskodawca we wniosku powołał się bowiem na podstawę wznowieniową z art. 145a § 1 K.p.a. i podstawa ta w przedmiotowej sprawie w postaci wyroku Trybunału Konstytucyjnego istnieje. Z akt sprawy nie wynika również, by wniosek o wznowienie został złożony po terminie lub przez nieuprawniony do tego podmiot.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wobec skutecznego podniesienia w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego, zaistniały przesłanki do zastosowania przepisu art. 188 P.p.s.a i rozpoznania skargi w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, a w konsekwencji do jej uwzględnienia na podstawie powyższego przepisu w zw. z art. art. 145 § 1 pkt 1a P.p.s.a. i art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 193 P.p.s.a.

Na skutek uchylenia postanowień Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego oraz postanowienia Komisji Prawa Autorskiego sprawa z wniosku skarżącej Spółki o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Komisji Prawa Autorskiego z dnia [...] maja 1998 r. wymaga ponownego rozpatrzenia, z uwzględnieniem przedstawionej powyżej wykładni przepisów.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadnicze znaczenie dla oceny zaskarżonego wyroku miały podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 145a, K.p.a., art. 149 K.p.a. oraz art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. o zmianie ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych oraz ustawie o kosztach sądowych w sprawach cywilnych. Uznanie zasadności tych zarzutów skutkowało uwzględnieniem wniesionej w przedmiotowej sprawie skargi kasacyjnej. Odnoszenie się do pozostałych podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów jest w tej sytuacji niecelowe.

O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a.