Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 21 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Bd 752/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, oddalił skargę R. W. oraz R. W. na uchwałę Rady Gminy Lubicz z dnia 19 marca 2008 r. nr XIX 179/08 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi Krobia i Mierzynek.
Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Pismem z dnia 18 czerwca 2008 r. R. W. oraz R. W. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na uchwałę Rady Gminy Lubicz z dnia 19 marca 2008 r. Nr XIX/179/08. Skarżący domagali się stwierdzenia nieważności kwestionowanej uchwały, zarzucając naruszenie art. 9 ust. 4 oraz art. 15 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego niezgodnego ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Lubicz. Powyższa okoliczność, zdaniem skarżących spowodowała objęcie planem miejscowym tylko części wsi Mierzynek, bez uwzględnienia w tym planie istniejącej fermy drobiu, kopalni żwiru oraz tartaku.
Skarżący podawali, że na etapie uzgodnień planu wnieśli trzy pisma, w których wyrazili własne stanowisko. Żadne z tych pism nie zostało jednak przez radę gminy uwzględnione. Rada gminy stwierdziła bowiem, że teren zajęty przez fermę drobiu, kopalnię żwiru i tartak nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
Skarżący wezwali radę gminy do usunięcia naruszenia prawa zarzucając niezgodność dotyczącego jedynie część wsi Mierzynek planu ze studium, które obejmowało obszar całej wsi. Z uwagi na nieustosunkowanie się organu do wyżej wskazanego wezwania, skarżący wskazali, że pismem z dnia 4 czerwca 2008 r. wnieśli o rozszerzenie planu zagospodarowania przestrzennego o części wsi Krobia i Mierzynek tj. o teren na którym znajduje się należącą do nich ferma drobiu w Mierzynku. Również i to wezwanie nie spotkało się z żadną reakcją organu administracji.
Dodatkowo skarżący wskazali, iż pozostawienie poza planem zagospodarowania przestrzennego części wsi Mierzynek, obejmującą należącą do nich fermę drobiu, a także kopalnię kruszywa oraz tartak - jest dla nich krzywdzące i narusza ich interes prawny. Wskazali, że te obiekty budowlane położone są na terenach bezpośrednio przylegających do terenów objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Nadto podkreślili, że istniejące obiekty powinny mieć prymat względem budynków, które mają dopiero powstać. Ferma zaś powinna ponadto zostać – w opinii skarżących – otoczona obszarem ochronnym.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc, że skarżący nie posiadają legitymacji skargowej do zaskarżenia uchwały w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, bowiem nie wykazali w niniejszej sprawie swojego interesu prawnego.
Wyrokiem z dnia 3 grudnia 2008 r., sygn. akt II SA/Bd 573/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę R. W. oraz R. W. na uchwałę Rady Gminy Lubicz Nr XIX/179/08 z dnia 19 marca 2008 r., wskazując, iż skarżący nie mają w sprawie legitymacji skargowej.
W wyniku rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej R. W. oraz R. W., uchylony został powołany wyżej wyrok sądu I instancji (wyrok NSA z dnia 2 lipca 2009 r., sygn. akt II OSK 591/09), a sprawa przekazana została do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że sam fakt położenia nieruchomości skarżących poza obszarem objętym planem miejscowym nie wyklucza posiadania interesu prawnego w sprawie i w konsekwencji możliwości zaskarżenia takiej uchwały. Sąd ten podkreślił, iż nie można wykluczyć sytuacji, że mimo położenia nieruchomości poza obszarem objętym planem ale w jego sąsiedztwie, może dojść do naruszenia interesu prawnego właściciela lub użytkownika wieczystego takiej nieruchomości.
W piśmie procesowym z dnia 30 września 2009 r. skarżący wskazali, że ustalenia planu w znacznym stopniu wpływają na ich sytuację prawną, a Gmina przy jego uchwalaniu celowo pominęła obszar nieruchomości na której znajduje się ferma drobiu, aby skarżący nie mogli być stroną w tej sprawie. "Wycinkowe" uchwalenie planu stanowi, zdaniem skarżących, jeden z podstawowych elementów naruszenia ich interesu prawnego.
W związku z wezwaniem skarżących przez sąd I instancji do wykazania naruszenia interesu prawnego zaskarżoną uchwałą, wskazali skarżący na trudności w rozbudowie należącej do nich fermy, co spowodowane jest licznymi protestami mieszkańców gminy. Mieszkańcy protestują przeciwko budowie biogazowni, jak również są przeciwni wydaniu skarżącym decyzji o warunkach zabudowy dla dwóch nowych kurników.
R. W. i R. W. podnieśli, że istotne znaczenie dla sprawy ma analiza konkretnych zapisów Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Lubicz z 1999 r. Dokument ten określił obszar objęty planem miejscowym w przestrzennej jednostce strukturalnej nr I i obszar stanowiący własność skarżących w przestrzennej jednostce strukturalnej nr IV. Jednostki te pozostają względem siebie w bezpośrednim sąsiedztwie, przylegając do siebie na długiej przestrzeni. Skarżący podkreślili, że Gmina Lubicz stworzyła w Studium określoną perspektywę istnienia, niezakłóconego funkcjonowania i rozwoju prowadzonej przez skarżących fermy drobiu. Postanowienia Studium dały skarżącym gwarancję poszanowania ich własności oraz ustaliły takie zasady rozwoju przestrzennego gminy, które uznały przedsiębiorstwo skarżących jako trwały i rozwojowy element jej rzeczywistości.
Nadto skarżący podkreślili, że studia uwarunkowań dotyczą nie tylko sfery faktycznej, ale również sfery prawnej, mogą bowiem determinować status prawny obszarów w sferze zagospodarowania przestrzennego. Wskazując na powyższe skarżący zwrócili uwagę, że Rada Gminy Lubicz przyjmując w 1999 r. Studium określiła charakter ładu przestrzennego w gminie w sposób wiążący dla swoich przyszłych, konkretnych rozstrzygnięć planistycznych. Zawierało ono podstawowe zasady wzajemnego oddziaływania różnych przestrzennych jednostek strukturalnych, w tym jednostek I i IV. Potwierdziło istnienie – jako trwałego elementu przestrzeni publicznej – fermy drobiu oraz dopuściło możliwość rozwoju i modernizacji tego zakładu. W studium w sposób bezpośredni, konkretny i realny, określona została sytuacja faktyczna i prawna terenów należących do skarżących oraz perspektywa rozwojowa ich przedsiębiorstwa. Autorzy Studium przewidzieli konieczność tworzenia rozwiązań, które zmniejszałyby skutki oddziaływania fermy na sąsiadujące tereny albowiem wskazali na konieczność tworzenia wokół fermy drobiu możliwie maksymalnej ilości zieleni.
Organ wykonujący władztwo planistyczne w Gminie Lubicz nałożył na siebie zobowiązanie do takiego ukształtowania ładu przestrzennego aby zminimalizować negatywne skutki jej oddziaływania na otaczające środowisko. Tym samym skarżący uzyskali gwarancję niezakłóconego funkcjonowania i rozwoju swego przedsiębiorstwa.
W ocenie skarżących kwestionowana uchwała odstępuje od wskazanych wyżej, a zawartych w Studium postanowień i rozstrzygnięć. Kwestionowany miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszcza bowiem możliwość zabudowy mieszkaniowej o niskiej intensywności na dominującej części całej przestrzeni objętej planem. Organ przyjmujący plan nie wyznaczył żadnych stref ochronnych wokół fermy drobiu. Skarżący wskazali, że w okresie ostatnich kilku lat Gmina Lubicz wydała decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, zezwalające na wznoszenie domów jednorodzinnych na terenach położonych pomiędzy fermą skarżących a jednostką planistyczną nr I. Ten fakt wywołuje daleko idące, negatywne konsekwencje dla skarżących. Utrudniony został bowiem proces uzyskiwania odpowiednich zezwoleń na gwarantowaną przez Studium rozbudowę ich przedsiębiorstwa. Dopuszczenie w postanowieniach kwestionowanej uchwały możliwości intensywnej zabudowy jednorodzinnej obszarów położonych w strefie bezpośredniego sąsiedztwa i oddziaływania fermy skarżących, bez wyznaczenia obszarów ochronnych, narusza ich interes prawny.
Przyjmując, że ustalenia zawarte w Studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, R. W. oraz R. W. wskazali, że Gmina Lubicz była związana udzielonymi skarżącym w Studium gwarancjami istnienia i rozwoju ich fermy. Nieuwzględnienie tego oznacza naruszenie art. 9 ust. 4 Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez całkowite pominięcie w ustaleniach kwestionowanej uchwały postanowień Studium.
Zdaniem skarżących, w niniejszej sprawie doszło także do naruszenia art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Uzasadniając ten zarzut wskazali, że przyjęty plan godzi w ustalenia Studium związane ze sposobem zagospodarowania ich nieruchomości i wykonywania przez nich ich prawa własności.
Dodatkowo podkreślili skarżący, że gmina Lubicz naruszyła także art. 1 ust. 2 pkt 3 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Powinnością gminy jest bowiem takie wykonywanie swojego władztwa, które uwzględnia zwłaszcza wymagania ochrony środowiska, wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia. W przedmiotowej procedurze wymagania te nie zostały, zdaniem R. W. oraz R. W., uwzględnione. Gmina przyjęła w Studium zobowiązujące dla siebie postanowienie wprowadzenia możliwie maksymalnej ilości zieleni w otoczeniu fermy. Utworzenie strefy ochronnej wokół fermy było podstawowym obowiązkiem organu. Podjęta uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie uwzględnia tego elementu w stosunku do fermy skarżących. Z pisma inspektora sanitarnego z dnia 19 września 2008 r. wynika, że służby powiatowe tej instytucji, jak również społeczność lokalna nie zostały poinformowane o konsekwencjach sanitarnych wynikających z sąsiedztwa fermy skarżących.
Tym samym naruszony został przepis art. 17 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem skarżących naruszony został także art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym albowiem w myśl tego przepisu Gmina jest zobowiązana do określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wymagań wynikających z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych, a więc obszarów o szczególnym znaczeniu dla zaspokojenia potrzeb mieszkańców, poprawy jakości ich życia i sprzyjającego nawiązania kontaktów społecznych ze względu na jego położenie oraz cechy funkcjonalno – przestrzenne. Zobowiązanie nałożone wskazanym przepisem art. 15 winno zmaterializować się w takim ukształtowaniu planów miejscowych, aby w oparciu o ogólne dyrektywy zawarte w Studium kształtować regulacje w sposób zapewniający realizację potrzeb kształtowania owej przestrzeni publicznej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 21 grudnia 2009 r. oddalił opisaną powyżej skargę R. W. oraz R. W..
Sąd I instancji wskazał, że w orzecznictwie tego Sądu przyjęto (wyrok z 8 października 2008 r. sygn. I SA/Bd 476/08, LEX nr 501030), że przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, "granice sprawy", o których mowa w art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. podlegają zawężeniu do granic w jakich rozpoznał skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny i wydał orzeczenie na podstawie art. 185 § 1 tej ustawy. Oznacza to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny ponownie rozpoznając sprawę, nie może stosować postanowień art. 134 § 1 i art. 135 bez uwzględnienia brzmienia przepisów art. 168 § 3 i art. 190 powołanej ustawy. Praktycznie oznacza to, że orzeczenie "poza granicami skargi kasacyjnej" jest ostatecznie rozstrzygnięte.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący nie wykazali naruszenia przez zaskarżony akt administracyjny własnego interesu prawnego. Sąd I instancji powołując art. 101 ustawy o samorządzie gminnym podkreślił, że skarżący musi się wykazać nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także naruszeniem tego interesu lub uprawnienia. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia stanowi bowiem przesłankę dopuszczalności skargi i otwiera drogę jej merytorycznej oceny.
Sąd I instancji podkreślił, że na interesie faktycznym, a nie prawnym oparte są argumenty skarżących, iż kwestionowany plan miejscowy, przewidując możliwość zabudowy sąsiadujących z ich fermą terenów budynkami mieszkalnymi, uniemożliwia skarżącym dalszą rozbudowę ich fermy. Zdaniem sądu I instancji, skarżący nie wskazali konkretnego przepisu prawa materialnego, z którego mogliby wywieść takie żądania. Przyjęcie zaś postulowanej przez skarżących interpretacji, iż interes prawny wynika z samej przynależności do lokalnej społeczności samorządowej, w oderwaniu od prawa materialnego powodowałoby, że legitymacja skargowa każdego członka społeczności samorządowej uruchomiałaby kontrolę legalności aktu wydanego przez organy samorządu terytorialnego, bez względu na indywidualny interes prawny.
Nadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wskazał, że o zakresie planu zagospodarowania przestrzennego decyduje rada gminy i ona określa jaki obszar gminy objąć planem. Poglądy skarżących, że planem należy objąć większy obszar gminy, niż to w sprawie tej przyjęto, są poglądami przedstawicieli społeczności lokalnej i powinny podlegać rozważeniu przez radę gminy. Skarżący zgłosili takie uwagi do planu, ale zostały one odrzucone. Zdaniem sądu I instancji, określenie zakresu planowania przestrzennego mieści się w uprawnieniach planistycznych gminy. Orzekający w sprawie sąd podkreślił, że skarżący nie wskazali żadnego przepisu upoważniającego do ograniczenia prawa własności innych osób.
Nie można żądać ochrony własności ponad to, co przewiduje art. 64 Konstytucji RP i w ślad za nim art. 140 K.c. i art. 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. To ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują sposób wykonywania prawa własności na terenie objętym tym planem. Sąd I instancji wskazał, że żądania skarżących, aby w pobliżu ich fermy nie lokalizować innych budynków, w istocie rzeczy są żądaniami ograniczenia prawa własności innych podmiotów. Tak, jak i skarżący, tak i pozostali właściciele w równym stopniu mogą korzystać ze swojej własności.
Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że będący przedmiotem tej sprawy plan miejscowy nie zakłócił skarżącym funkcjonowania ani rozwoju zakładu.
Nadto sąd I instancji podkreślił, że skarżący nie wskazali żadnego przepisu nakazującego stworzenie stref ochronnych wokół prowadzonej przez nich fermy drobiu. Skoro ferma ta nie była objęta planem, to nie można stworzyć takiej strefy wychodzącej poza plan zagospodarowania przestrzennego, gdyż stanowiłoby to, zdaniem sądu I instancji, naruszenie prawa. Podobna uwaga dotyczy stworzenia pasa zieleni. Ewentualne ustanowienie strefy ochronnej musiałoby mieć miejsce w innym trybie i w odrębnej sprawie administracyjnej.
Dodatkowo sąd I instancji podkreślił, ze każda działalność gospodarcza winna uwzględniać wymagania ochrony środowiska, o czym wprost stanowi przepis art. 18 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2007 r., Nr 155, poz. 1095 ze zm.). Zdaniem sądu oznacza to, iż uciążliwość prowadzonej działalności gospodarczej winna zamykać się w graniach działki należącej do osoby, która taką działalność prowadzi. W granicach swojej działki skarżący mogą rozwijać działalność gospodarczą, co zresztą czynili, skarżąc się jedynie na długotrwałość procedur związanych z uzyskiwaniem stosownych rozstrzygnięć organów administracji.
Odnosząc się do argumentów skarżących dotyczących charakteru prawnego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wskazał, że z jego treści w sposób nieuprawniony skarżący wyprowadzają dla siebie określone prawa podmiotowe. Powołując się na poglądy wyrażone w doktrynie sąd podkreślił, że studium jest zaliczane do aktów kierownictwa wewnętrznego określającego politykę przestrzenną gminy. Cechą aktu prawnego o charakterze wewnętrznym jest jego obowiązywanie tylko wobec podmiotów organizacyjnie podporządkowanych organowi wydającemu ten akt (J. Oniszczuk, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Zakamycze 2000 str. 566).
Z faktu, że studium nie jest aktem prawa miejscowego, tzn. leży poza konstytucyjnym systemem źródeł prawa (art. 87 Konstytucji RP), sąd wywiódł wniosek, że nie może być ono podstawą nałożenia na obywateli obowiązków ani też źródłem uprawnień. Ustalenia studium są wiążące dla obszaru określonego planem zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem sądu I instancji, gmina w niniejszej sprawie nie naruszyła ustaleń studium w stosunku do skarżących chociażby z tego względu, że obszar ten nie jest objęty planem zagospodarowania przestrzennego. W stosunku do skarżących ustalenia studium są aktualne i nikt ich nie kwestionuje.
Sąd zgodził się z argumentami skarżących, iż studium może determinować status prawny obszarów leżących w sferze zagospodarowania przestrzennego. Jednocześnie sąd wskazał, że nieruchomość skarżących leży w obrębie jednostki planistycznej IV i w stosunku do tej jednostki zawarte są w studium określone wymagania. Przy sporządzaniu planu zagospodarowania przestrzennego tego terenu, wymagania te muszą być uwzględnione. Będą one w przyszłości wiązać władze gminy i zobowiązać je do takiego kształtowania konkretnych rozwiązań planistycznych, które zapewnią realizację zobowiązań przyjętych w tym dokumencie.
Sąd podkreślił, że postanowienia studium są kierowane do organów gminy i wiążą je przy sporządzaniu planów miejscowych, nie są natomiast adresowane ani też bezpośrednio nie kształtują sytuacji prawnej podmiotów spoza systemu administracji publicznej, a do takich należą skarżący. Na taki charakter studium, jako aktu kierownictwa wewnętrznego wskazują też jego funkcje. Studium jako akt planowania, wiążący organy gminy w tym zakresie, może jedynie pośrednio wpływać na prawa i obowiązki podmiotów spoza systemu organów administracji publicznej, przez co jednak nie dochodzi do bezpośredniego naruszenia indywidualnych interesów prawnych lub uprawnień tych podmiotów.
W konkluzji sąd wskazał, że kwestionowana uchwała nie pomija ustaleń studium i jednocześnie jest zgodna z jego ustaleniami. Tym samym nie można podzielić poglądu o naruszeniu art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Treść art. 6 tej ustawy odnosi się do terenu objętego planem zagospodarowania przestrzennego. Sąd nie podzielił także zarzutu naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 3 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Fakt, że nie uwzględniono zarzutów skarżących nie świadczy zdaniem sądu o tym, że w planie zagospodarowania przestrzennego pominięto wymagania ochrony środowiska, ochrony zdrowia czy bezpieczeństwa ludzi i mienia. Te zagadnienia, podobnie jak i problematyka opinii organów sanitarnych była już przedmiotem oceny Sądu i nie została zaskarżona w skardze kasacyjnej. Zagadnienia te zostały prawomocnie przesądzone.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli R. W. oraz R. W.. Jako podstawę skargi kasacyjnej wskazano "naruszenie przepisów prawa", tj.:
- 1) Art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż skarżący nie posiadają interesu prawnego w niniejszej sprawie;
- 2) Art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez pominięcie w zaskarżonym planie miejscowym postanowień Studium uwarunkowań;
- 3) Art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nałożenie sprzecznych z prawem ograniczeń w zakresie sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości przez skarżących;
- 4) Art. 1 ust. 2 pkt 3 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nie uwzględnienie w kwestionowanej uchwale wymagań w zakresie ochrony środowiska oraz ochrony zdrowia i bezpieczeństwa ludzi i mienia;
- 5) Art. 17 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nie uwzględnienie w kwestionowanej uchwale wymaganej prawem opinii innego organu;
- 6) Art. 15 ust. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nie uwzględnienie w kwestionowanej uchwale wymagań wynikających z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych;
W oparciu o tak określone podstawy skargi kasacyjnej skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie kwestionowanego orzeczenia i rozpoznanie skargi.
Uzasadniając skargę kasacyjną, jej autor wskazał, że sąd I instancji nie wykonał zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lipca 2009 r. (sygn., akt II OSK 591/09) wskazań tego sądu. Fundamentalne znaczenie dla sprawy miała analiza konkretnych zapisów Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Lubicz z 1999 r., a w szczególności tych, które dotyczą wprowadzenia w otoczeniu fermy skarżących "maksymalnej ilości zieleni" oraz "ograniczenia zabudowy mieszkaniowej, usług i nowej zabudowy siedliskowej". Zapisy te, zdaniem skarżących, dały im gwarancję poszanowania ich własności oraz ustaliły takie zasady rozwoju przestrzennego gminy, które uznały przedsiębiorstwo skarżących za trwały i rozwojowy element jej rzeczywistości.
Skarżący zwrócili uwagę na fakt, że studia uwarunkowań dotyczą nie tylko sfery faktycznej ale również i prawnej. Wskazali, że ustalając istnienie interesu prawnego eksponuje się jego bezpośredniość, konkretność i realność, a skarżący musi wykazać, iż skutkiem regulacji zawartej w uchwale zmieniona, uszczuplona lub zmodyfikowana zostaje sfera interesów prawnych.
Skarżący wskazali, że kwestionowana uchwała dopuszcza w pobliżu ich fermy możliwość zabudowy mieszkaniowej o niskiej intensywności. Jednocześnie sam plan miejscowy nie przewiduje tworzenia żadnych stref ochronnych wokół zakładu skarżących. Nie zostały przewidziane też żadne strefy ochronne poza terenem objętym planem, a znajdujące się pomiędzy jednostką nr I, a należącym do skarżących zakładem. Nadto autor skargi kasacyjnej wskazał, że wbrew postanowieniom studium, gmina w ostatnich latach wydała decyzje o warunkach zabudowy, zezwalając w ten sposób na zabudowę terenów między fermą skarżących, a jednostką planistyczną nr I. Z faktu tego wynikają dla skarżących negatywne konsekwencje w postaci utrudnień w procesie uzyskiwania odpowiednich zezwoleń administracyjnych na rozbudowę swojego przedsiębiorstwa.
Nadto wskazano, że właściciele wzniesionych w okolicy fermy domów, protestują przeciw rozbudowie fermy. Autor skargi kasacyjnej wskazuje naruszenie interesu prawnego skarżących właśnie w dopuszczeniu możliwości zabudowy terenów wokół fermy, bez jednoczesnego wyznaczenia zarówno na obszarze objętym planem, jak i w jego bezpośrednim sąsiedztwie terenów ochronnych. Wskazując na art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu przestrzennym skarżący podkreślili, że ustalenia zawarte w studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planu miejscowego, zatem gmina Lubicz była związana gwarancjami istnienia i rozwoju fermy skarżących.
Dodatkowo skarżący negowali stanowisko sądu I instancji, iż wskazane przez skarżących "zarzuty naruszenia przepisów prawa, jak i problematyka opinii organów sanitarnych była już przedmiotem oceny sądu i nie została zaskarżona w skardze kasacyjnej, a zagadnienia te zostały prawomocnie osądzone". W tym zakresie skarżący zwrócili uwagę na fakt, że wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 21 grudnia 2008 r. ograniczył się jedynie do oddalenia skargi, z uwagi na brak legitymacji skargowej skarżących. Jednocześnie WSA nie odniósł się do żadnego innego zarzutu skarżących. Z tego też faktu wyprowadzają skarżący wniosek, że złożona przez nich skarga kasacyjna od wyroku WSA z dnia 21 grudnia 2008 r. nie mogła odnosić się do kwestii, którymi sąd ten się nie zajmował.
Tym samym, nie ma zdaniem skarżących podstaw do twierdzenia, że w jakimkolwiek zakresie w niniejszym postępowaniu "prawomocnie przesądzone zostały" jakiekolwiek inne kwestie, niż błędnie przyjęta przez WSA w Bydgoszczy ocena braku legitymacji skargowej skarżących.
Uzasadniając zarzut pominięcia w kwestionowanej uchwale postanowień studium uwarunkowań, skarżący podkreślił, że postanowienia tego studium stworzyły im gwarancje istnienia i rozwoju przedsiębiorstwa, natomiast regulacje przyjęte w kwestionowanej uchwale nie zawierają żadnych przepisów "koniecznych dla materializacji tych zapisów".
Uzasadniając z kolei zarzut nałożenia na skarżących sprzecznych z prawem ograniczeń w zakresie sposobu wykonywania przez nich prawa własności należącej do nich nieruchomości, autor skargi kasacyjnej wskazał na naruszenie w tym zakresie art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podkreślił, że kwestionowana uchwała rażąco ogranicza gospodarcze wykorzystanie nieruchomości skarżących, wobec przyjętych przez gminę zasad gospodarowania przestrzenią w sąsiedztwie fermy skarżących. Jednocześnie skarżący podkreślili, że planując swoje przedsięwzięcie świadomie dążyli do jego lokalizacji w znacznym oddaleniu od skupisk ludzkich, a to wobec istotnego oddziaływania ich fermy na otoczenie. Gwarancje bezkonfliktowego funkcjonowania fermy, określone zostały, zdaniem skarżących - przez gminę Lubicz w przyjętym studium. Wskutek zmiany stanowiska gminy, ma obecnie miejsce przybliżanie skupisk ludzkich do fermy, bez uwzględnienia jednocześnie konsekwencji oddziaływania fermy na otoczenie.
Odnośnie zarzutu pomijania przez kwestionowany plan miejscowy wymagań w zakresie ochrony środowiska oraz ochrony zdrowia i bezpieczeństwa ludzi i mienia, skarżący podnieśli, że w tym zakresie naruszony został art. 1 ust. 2 pkt 3 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Autor skargi kasacyjnej wskazał, że w studium uwarunkowań gmina przyjęła na siebie "konieczność wprowadzenia możliwie maksymalnej ilości zieleni", co było zasadne wobec faktu, że ferma drobiu emituje zanieczyszczenia i oddziałuje znacząco na stan powietrza w swoim otoczeniu. Skarżący podnieśli także, że lokalna społeczność nie była poinformowana o konsekwencjach sanitarnych wynikających z sąsiedztwa fermy skarżących. Wskazali nadto na zagrożenie epidemiologiczne związane z funkcjonowaniem fermy drobiu.
Uzasadniając zarzut nie uwzględnienia przez gminę Lubicz w kwestionowanej uchwale wymaganej prawem opinii innego organu, autor skargi kasacyjnej podkreślił, że w tym zakresie naruszony został art. 17 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Autor skargi kasacyjnej wskazał, że inspektor sanitarny nie przedłożył gminie odpowiednich opinii i uwag do projektu planu, bowiem gmina nie poinformowała go o konsekwencjach wynikających z sąsiedztwa fermy drobiu z obszarem objętym projektem planu.
Uzasadniając zarzut nie uwzględnienia przez gminę wymagań wynikających z potrzeby kształtowania przestrzeni publicznej wskazali skarżący, że w tym zakresie naruszony został art. 15 ust. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem skarżących nie ma uzasadnienia okoliczność, by w przypadku obejmowania planem miejscowym niewielkich jednostek administracyjnych, "szatkować" je na różne obszary. Tym bardziej niedopuszczalne jest aby poprzez dzielenie jednolitych administracyjnie lub funkcjonalno-strukturalnie obszarów, zaburza przestrzeń publiczną i niszczyć ład urbanistyczny.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej ustawa powoływana jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu sąd bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.
W pierwszej kolejności należy podnieść, że wskazane w skardze kasacyjnej jej podstawy są oderwane od treści art. 174 p.p.s.a. Zakreślając podstawy skargi kasacyjnej jej autor podał tylko, że sąd I instancji dopuścił się "naruszenia prawa" wskazując przepisy, których naruszenia upatruje. Nie sprecyzował jednak pełnomocnik skarżących w jakiej postaci naruszenie to miało mieć w niniejszej sprawie miejsce. Wszystkie z powołanych w zarzutach skargi kasacyjnej przepisów dotyczą naruszenia przez sąd prawa materialnego. Zgodnie zaś z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego może wystąpić przez błędną wykładnię przepisu lub niewłaściwe jego zastosowanie. Tymczasem skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie nie podaje i nie uzasadnia powyżej wskazanego, obligatoryjnego jej elementu konstrukcyjnego. Nadto żaden z powołanych w skardze kasacyjnej przepisów nie został powiązany z naruszeniem przez sąd I instancji przepisów p.p.s.a.
Niezależnie jednak od tego, Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Nieusprawiedliwiony jest wskazywany przez skargę kasacyjną zarzut naruszenia art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez przyjęcie przez sąd I instancji, iż skarżący nie posiadają interesu prawnego w niniejszej sprawie. Trafne bowiem jest stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, iż skarżący swoją skargę opierają na interesie faktycznym, a nie zaś prawnym. Podane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumenty skarżących sprowadzają się do twierdzenia, że w związku z wydanymi decyzjami o warunkach zabudowy dla budynków jednorodzinnych mających powstać w okolicach fermy – przedłużają się procedury uzyskiwania decyzji administracyjnych związanych z rozwojem ich zakładu (fermy).
Nie sposób w powyższej okoliczności dopatrzeć się naruszenia interesu prawnego skarżących. Fakt bowiem wydawania przez gminę decyzji administracyjnych osobom o nie się ubiegającym, po spełnieniu przewidzianych przepisami przesłanek, nie może być utożsamiany z naruszeniem interesu prawnego skarżących. Żaden przepis prawa nie zabrania lokowania domów mieszkalnych w okolicach ferm drobiu. Wydawanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenów znajdujących się w otoczeniu fermy skarżących absolutnie nie oznacza, co podkreśliła nawet sama skarga kasacyjna, całkowitej niemożliwości uzyskania przez skarżących decyzji administracyjnych dotyczących rozbudowy ich zakładu. Co się zaś tyczy kwestionowanego w niniejszej sprawie planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego, to należy wskazać, iż jego treść nie uniemożliwia w żaden sposób zarówno prowadzenia przez skarżących ich przedsiębiorstwa, jak i jego rozbudowy.
Także okoliczność, iż plan obejmuje jedynie część miejscowości Mierzynek, nie jest uchybieniem w niniejszej sprawie. To bowiem od organów gminy zależy jaki obszar danej miejscowości obejmował będzie uchwalany miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Nie jest więc naruszeniem interesu prawnego skarżących ograniczenie planu miejscowego do części miejscowości Mierzynek
Nie są także naruszeniem interesu prawnego skarżących podnoszone w skardze kasacyjnej występujące wśród lokalnej społeczności protesty przeciwko immisjom pochodzącym z fermy. Powyższe protesty nie zmieniają obecnej sytuacji prawnej skarżących i sfery prawnej skarżących w żaden sposób nie naruszają.
Trafne jest natomiast stanowisko sądu I instancji stanowiące, iż żądanie skarżących zakazu budowy domów mieszkalnych w otoczeniu fermy, jest de facto ograniczeniem prawa własności osób chcących swoje nieruchomości zabudować (właścicieli działek sąsiadujących z fermą) i w tym zakresie zupełnie nieuprawnione jest doszukiwanie się naruszenia interesu prawnego R. W. i R. W..
Także nieuzasadniony jest podnoszony zarzut naruszenia art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.; dalej ustawa powoływana jako p.z.p.) poprzez pominięcie w planie miejscowym postanowień zawartych w studium zagospodarowania. Skarżący uzasadniali powyższy zarzut w ten sposób, że postanowienia studium stworzyły im gwarancję rozwoju przedsiębiorstwa, natomiast plan miejscowy nie zawiera zapisów koniecznych dla wykonania postanowień studium. Jednocześnie należy wskazać, że "gwarancja rozwoju przedsiębiorstwa" naruszona jest, zdaniem skarżących, jak się wydaje, poprzez nie zapewnienie w planie miejscowym strefy ochronnej wokół ich fermy.
Należy jednak stwierdzić, że w chwili gdy będzie sporządzany plan zagospodarowania przestrzennego dla terenu obejmującego należącą do skarżących fermę, to wówczas taka strefa może zostać wyznaczona. Skoro obecnie kontrolowany plan miejscowy nie obejmuje nieruchomości skarżących, to przedwczesne są podnoszone w powyższym zakresie zarzuty. W tym też kontekście należy uznać, że niezasadny jest zarzut naruszenia art. 6 ust. 1 p.z.p., ponieważ nie sposób przyjąć, że kwestionowany plan miejscowy, który nawet nie obejmuje nieruchomości skarżących, tworzy ograniczenia w zakresie sposobu wykonywania przez nich prawa własności, w tym gospodarczego wykorzystywania ich fermy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, skarżący nie wskazali jakie ograniczenie ich zdaniem ów plan wprowadza. Samo zaś "przybliżenie się skupisk ludzkich" do granic fermy, za żadne ograniczenie prawa własności skarżących, uznane być nie może.
Zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 3 i 5 p.z.p. rozumiany przez skarżących jako niezapewnienie maksymalnej ilości zieleni wokół fermy, pośrednio został omówiony przy okazji oceny zarzutu dotyczącego naruszenia art. 9 ust. 4 p.z.p. Nie ma więc obecnie potrzeby kolejnego odnoszenia się do kwestii tworzenia wokół fermy skarżących strefy ochronnej.
Przy omawianiu zarzutu naruszenia art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym sąd odniósł się do zarzutu częściowego opracowania planu zagospodarowania przestrzennego w niniejszej sprawie, a zarzut ten podniesiony został także jako naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 5 p.z.p. Wskazać należy, iż kontrolowany w niniejszej sprawie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, wbrew twierdzeniom skarżących nie zaburza dotychczasowego ładu urbanistycznego miejscowości Mierzynek.
W zakresie zarzutu naruszenia art. 17 pkt 9 p.z.p. skarga kasacyjna podniosła, że gmina (rada gminy) nie uwzględniła wymaganej opinii inspektora sanitarnego, bowiem ten ostatni "nie został przez nią poinformowany o konsekwencjach wynikających z sąsiedztwa fermy drobiu z obszarem objętym projektem planu". Należy wskazać, że zarzut ten jest bezzasadny. Po pierwsze, jak już wyżej wskazano, przedmiotowy plan zagospodarowania przestrzennego nie obejmuje swoim zasięgiem ternu na którym znajduje się ferma drobiu. Zgodnie z art. art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t.jedn.: Dz.U. z 2006 r. Nr 122, poz. 851 ze zm.) do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej należy m.in. opiniowanie projektów planów zagospodarowania przestrzennego województwa, miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.
Z powyższego jednoznacznie wynika, że inspektor sanitarny wydając w niniejszej sprawie opinię nie miał obowiązku uwzględniania w niej terenów planem miejscowym nie objętych (na których znajduje się ferma skarżących).
Po drugie należy podkreślić, że gmina nie ma obowiązku, jak podnosi skarga kasacyjna "informowania inspektora o konsekwencjach wynikających z sąsiedztwa fermy drobiu z obszarem objętym projektem planu". To inspektor sanitarny, który sporządza opinię w trybie art. 3 powołanej wyżej ustawy z dnia 14 marca 1985 r. samodzielnie ustala stan faktyczny sprawy i sporządza stosowną, wynikającą z tego stanu faktycznego opinię. Nie jest w tym zakresie związany informacjami przekazanymi mu przez organ, który zleca wykonanie opinii.
Mając powyższe na uwadze, skarga kasacyjna wobec braku usprawiedliwionych podstaw podlegała oddalaniu w oparciu o art. 184 p.p.s.a.