Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 14 stycznia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. G. i R. R. (dalej również jako "skarżący") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej również jako "SKO" lub "Kolegium") z dnia [...] maja 2015 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Decyzją z [...] lipca 2010 r. Prezydent m.st. Warszawy orzekł o dopuszczalnym poziomie hałasu emitowanego do środowiska przez myjnię samochodową, położoną w W., ul. R. oraz nałożył obowiązek wykonania czynności zmierzających do dostosowania poziomu hałasu do wartości dopuszczalnych w terminie do dnia [...] grudnia 2010 r.
W dniu [...] marca 2012 r. do SKO w Warszawie wpłynął wniosek N. s.c., reprezentowanej przez radcę prawnego P. R., o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z [...] lipca 2010 r., wskazując jako podstawę stwierdzenia nieważności decyzji art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Decyzją z [...] lutego 2014 r. Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z [...] lipca 2010 r.
Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpiła C. s.c. (poprzednia nazwa: N. s.c.), reprezentowana przez radcę prawnego P. R. Decyzją z [...] maja 2015 r. SKO utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W skardze strona skarżąca zaskarżyła w całości powyższą decyzję i wniosła o jej uchylenie, zarzucając naruszenie prawa materialnego, poprzez niewłaściwą wykładnię i błędne zastosowanie art. 115a ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (j.t. Dz.U. z 2013 r. poz. 1232 ze zm.; dalej: "p.o.ś."), ze względu na nieprawidłowe ustalenie rzeczywistych/ponadnormatywnych akustycznych oddziaływań myjni samochodowej, zlokalizowanej przy ul R. w W. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W jego ocenie Kolegium nie naruszyło art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., a istotne dla rozstrzygnięcia tej sprawy okoliczności zostały prawidłowo ustalone na podstawie dokumentów zgromadzonych w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] lipca 2010 r. Zdaniem Sądu, podstawowe znaczenie miała ocena legalności zastosowania przez SKO art. 115a ust. 1 p.o.ś. oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z uwagi na fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych, może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W tej sprawie, w ocenie Sądu, nie można mówić by badana decyzja obarczona była tego typu wadami. Nie doszło też do naruszenia art. 115a ust. 1 p.o.ś.
Sąd podzielił stanowisko organów obu instancji, że w decyzji z [...] lipca 2010 r. prawidłowo określono dopuszczalny poziom hałasu emitowanego do środowiska przez należącą do strony skarżącej myjnię samochodową, wyznaczając dla pory nocnej wartość 45 dB, zaś dla pory dziennej 55 dB. Odnosząc się do zarzutów podnoszonych w skardze Sąd wskazał, że postępowanie zakończone decyzją z [...] lipca 2010 r. wszczęto po stwierdzeniu przez Miejskie Laboratorium Chemiczne przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu, a skład orzekający nie znalazł podstaw do zakwestionowania tych pomiarów, uznając, iż zaistniały podstawy do wszczęcia postępowania na podstawie art. 115a ust. 1 i 3 p.o.ś. Pomiary hałasu emitowanego przez zakład-myjnię zostały przeprowadzone przez specjalistyczne laboratorium dysponujące urządzeniami do dokonywania tych pomiarów i wykonane przez osoby posiadające stosowne kwalifikacje w tym zakresie.
Przedstawione zarzuty co do prawidłowości przeprowadzonych pomiarów nie mogły, w ocenie Sądu, zostać uwzględnione. Skoro w toku pomiarów ustalono, co stanowi źródło nadmiernego hałasu i wielkość emisji powodowanego przez te urządzenia, to, wbrew twierdzeniom strony skarżącej, nie zachodzi konieczność badania poziomu hałasu pełnego cyklu działania myjni. Nadto, w toku badań dokonano pomiarów tła, co oznacza uwzględnienie także hałasu pochodzącego z otoczenia myjni. Podnoszone zarzuty nie mogły być uwzględnione z uwagi na sprawozdania z przeprowadzonych dwukrotnie pomiarów poziomu hałasu, które wykazały przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu emitowanego przez myjnię samochodową, przy czym, w ocenie Sądu, brak jest podstaw do zakwestionowania opisanych pomiarów. Sąd podzielił stanowisko Kolegium, że decyzja z [...] lipca 2010 r. nie narusza art. 115a p.o.ś. i nie jest obarczona żadną kwalifikowaną wadą prawną, skutkującą stwierdzeniem jej nieważności.
Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wnieśli K. G. i R. R., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia wyroku w całości i przekazania sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania.
Wyrokowi z dnia 14 stycznia 2016 r. zarzucono naruszenie przepisów:
- - prawa materialnego - art. 12 p.o.ś. w zw. z § 11 ust. 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 4 listopada 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji oraz pomiarów ilości pobieranej wody (dalej jako "rozporządzenie") oraz z lit. E. pkt II.2 lit b) Załącznika nr 6 do rozporządzenia, poprzez niewłaściwe zastosowanie metodyki referencyjnej wykonywania okresowych pomiarów hałasu w środowisku, polegające na przyjęciu na potrzeby wykonywanych pomiarów hałasu czasu pomiaru nieprzewidzianego w metodyce próbkowania, a w konsekwencji naruszenie również art. 115a ust. 1 p.o.ś., wskutek jego niewłaściwego zastosowania, polegającego na uznaniu, że istniały podstawy do wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu, w szczególności zaś, iż istniały prawidłowe, wykonane w oparciu o przepisy rozporządzenia, pomiary hałasu mogące stanowić podstawę do wydania przedmiotowej decyzji;
- - postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:
- a) art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.), poprzez podjęcie zaskarżonego rozstrzygnięcia z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy i zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie;
- b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 12 i 115a p.o.ś. oraz § 11 ust. 2 rozporządzenia i lit. E pkt II.2 lit. b) Załącznika nr 6 do rozporządzenia, poprzez brak uchylenia decyzji SKO z [...] maja 2015 r. pomimo, iż naruszała ona przepisy prawa materialnego wskazane powyżej, przy jednoczesnym uznaniu, mimo zachodzących naruszeń prawa materialnego, iż brak jest podstaw dla stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] lipca 2010 r.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.
Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.
W skardze kasacyjnej zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 12 p.o.ś. w zw. z § 11 ust. 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 4 listopada 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji oraz pomiarów ilości pobieranej wody w zw. z lit. E pkt II.2 lit. b) załącznika nr 6 do tego rozporządzenia, a w konsekwencji art. 115a ust. 1 p.o.ś., oraz przepisów postępowania, tj. art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 12 i art. 115a ust. 1 p.o.s. oraz § 11 ust. 2 rozporządzenia i lit. E pkt II.2 lit. b) załącznika. Zdaniem skarżących kasacyjnie, kwestionowana przez nich decyzja z [...] lipca 2010 r. rażąco narusza prawo, bo została wydana na podstawie wyników badań przeprowadzonych z naruszeniem przepisów wskazanego wyżej rozporządzenia, a naruszenie to – w ich ocenie – było oczywiste.
Zaskarżony wyrok – w opinii skarżących kasacyjnie – narusza prawo materialne, bo akceptuje stanowisko Kolegium, a także przepisy postępowania, bo pomimo iż decyzja SKO naruszała przepisy prawa materialnego, nie doszło do jej uchylenia przez Sąd I instancji.
Przedstawiana w skardze kasacyjnej argumentacja mająca wykazać zasadność podniesionych zarzutów w istocie jest merytoryczną polemiką z badaniami poprzedzającymi wydanie decyzji z [...] lipca 2010 r. Tego typu argumenty mogły być badane w toku postępowania zwyczajnego. Niniejsze postępowanie jest jednak postępowaniem nadzwyczajnym – nieważnościowym.
Jak trafnie podkreślano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, treść pojęcia normatywnego: "rażące naruszenie prawa" ukształtowana została przez orzecznictwo i doktrynę. Przyjęto, że "rażące naruszenie prawa" oznacza wadliwość decyzji wskutek naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o znacznym ciężarze gatunkowym. Zachodzi więc w przypadku, gdy czynność zmierzająca do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona, stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, lecz o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny, tzn. gdy treść decyzji jest jednoznacznie sprzeczna z treścią określonego przepisu prawa i gdy rodzaj tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana, jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego.
Komentarz, Wyd. C.H. BECK, Warszawa 2006, s. 743; wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2007 r. sygn. I OSK 996/06, LEX nr 354687). Podkreślić należy, że dla stwierdzenia "rażącego naruszenia prawa" nie wystarczy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu stanowiącego wzorzec normatywny, albowiem o "rażącym naruszeniu prawa" decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja.
W rozpatrywanej sprawie nie można mówić o oczywistości naruszenia prawa poprzez zestawienie treści decyzji z treścią przepisów, które – zdaniem skarżących kasacyjnie – zostały naruszone. Oczywistość naruszenia przepisów musi być jasna i jednoznaczna obiektywnie. W rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie uważają co prawda, że organ administracyjny w sposób jaskrawy naruszył przepisy prawa, bowiem wydał decyzję na podstawie wadliwie przeprowadzonych pomiarów, akceptując sytuację, w której pomiary te zostały wykonane wbrew zasadom wynikającym z metodyki. Pomijają jednak przy tym, że aby dokonać oceny prawidłowości pomiarów nie wystarczy proste zestawienie przepisów prawa z treścią decyzji, lecz konieczne jest dokonanie wnikliwej analizy przeprowadzonych badań, do czego w istocie niezbędne jest posiadanie wiedzy specjalnej. Nawet jeżeli dla skarżących kasacyjnie wadliwość pomiarów jest oczywista, to nie jest ona tak oczywista obiektywnie.
Ocena, czy doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego jest możliwa dopiero po analizie przeprowadzonych przed wydaniem decyzji z [...] lipca 2010 r. pomiarów. Podkreślić trzeba, że pomiary te dokonane zostały – jak słusznie zaznaczył Sąd I instancji – przez specjalistyczne laboratorium, dysponujące urządzeniami do ich dokonywania, a wykonywały je osoby posiadające stosowne kwalifikacje w tym zakresie. Zauważyć wypada, że w toku postępowania zwyczajnego skarżący kasacyjnie, działający wówczas pod firmą N., nie zanegowali decyzji z [...] lipca 2010 r., której byli adresatami. W tej sytuacji nie można mówić o obiektywnie oczywistym naruszeniu wskazywanych przez skarżących kasacyjnie przepisów prawa materialnego.
Zarzut naruszenia prawa materialnego – w realiach tej sprawy – nie znajduje więc usprawiedliwionych podstaw.
Konsekwencją powyższego jest niezasadność zarzutu naruszenia przepisów postępowania, do którego – zdaniem skarżących kasacyjnie – miało dojść wskutek braku uchylenia decyzji rażąco naruszającej prawo materialne. Skoro bowiem nie było podstaw do uznania w postępowaniu nadzwyczajnym, nieważnościowym, że decyzja z [...] lipca 2010 r. rażąco narusza przepisy prawa materialnego, to tym samym omawiany zarzut nie jest uzasadniony.
Z uwagi na powyższe stwierdzić trzeba, że wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły w rozpatrywanej sprawie usprawiedliwionych podstaw.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.