Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 6 grudnia 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1970/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W. D. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2011 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania.
Wyrok powyższy zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lipca 2011 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. po rozpatrzeniu wniosku W. D. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2011 r. znak: [...], odmawiającym wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru z dnia [...] lutego 2001 r. znak: [...] utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Policach z dnia [...] sierpnia 2000r., znak: [...] nakazującą W. D. rozbiórkę trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, na działkach nr [...],[...],[...], położonych przy ul. [...] w T.- utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ II instancji wskazał, że wyrokiem z dnia 28 listopada 2002 r. sygn. akt SA/Sz 653/01 Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Szczecinie oddalił skargę W. D. na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2001 r. uznając W. D. za jedynego adresata, jedyny podmiot, do którego należało w ówczesnym stanie prawym skierować nakaz rozbiórki. Zatem, zdaniem organu z uwagi na powyższy wyrok niedopuszczalne jest prowadzenie przez organy administracji publicznej postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności tegoż rozstrzygnięcia i podważanie ustaleń dokonanych przez Sąd, który z urzędu brał pod uwagę przesłanki nieważnościowe w rozumieniu art. 156 k.p.a. Sąd oddalił skargę na ww. rozstrzygnięcie, to tym samym uznał, iż nie jest ono dotknięte tego typu wadą. W zakresie związania organów oceną prawną wyrażoną przez sąd administracyjny organ powołał wyroki wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lutego 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 2027/06, Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 2005 r. sygn. akt II GSK 104/05, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 sierpnia 2007 r. sygn. akt II SA/Gd 422/07.
Ponadto organ powołał art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), z którego wynika, że ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanym przed dniem 1 stycznia 2004 r., wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Zdaniem organu właśnie taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, dlatego należało odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tejże decyzji.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie wniósł W.D. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego jak i poprzedzającego go postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wskazał, że wyrokiem z dnia 28 listopada 2002 r., w sprawie o sygnaturze akt SA/Sz 653/01 Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Szczecinie oddalił skargę na decyzję objętą wnioskiem o stwierdzenie nieważności. Sąd ten uznał, że w okolicznościach niniejszej sprawy zasadnie doszło do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Sąd powołał się na Naczelny Sąd Administracyjny który w uchwale 7 sędziów z dnia 7 grudnia 2009 r. w sprawie o sygnaturze akt I OPS 6/09 uznał, że żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - ze względu na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym.
W pozostałych wypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty, stosując art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 k.p.a. W razie oddalenia skargi prawomocnym wyrokiem, ustalenie, czy żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji poddanej ocenie sądu powinno zostać załatwione przez organ administracji publicznej rozstrzygnięciem podjętym na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 k.p.a., czy też decyzją o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.), wymaga zbadania co było przedmiotem rozstrzygnięcia. Niezbędne jest zatem stwierdzenie, czy oddalenie skargi nastąpiło w wyniku rozważenia przez sąd administracyjny także okoliczności odpowiadających wskazanym w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji przesłankom kwalifikującym do jej wzruszenia (art. 156 § 1 k.p.a.). Jeśli tak, wydany wyrok zamknie organowi administracji drogę do uruchomienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż wniesione żądanie wkraczałoby w zakres oceny objętej powagą rzeczy osądzonej (materii prawnej, co do której wiążąco wypowiedział się sąd formułując zwrot stosunkowy o zgodności z prawem zakwestionowanej decyzji).
Zdaniem Sądu I instancji w świetle opisanej wyżej uchwały podstawą dopuszczalności wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia kontrolowanego przez Sąd administracyjny, gdzie skarga została wcześniej oddalona prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego wiąże się z koniecznością wstępnego zbadania przez ten organ przede wszystkim tego, czy nie zachodzi przedmiotowa przyczyna niedopuszczalności jego merytorycznego rozpoznania łącząca się z faktem sformułowania przez sąd zwrotu stosunkowego o zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Dokonanie tego rodzaju ustalenia wymaga zapoznania się z uzasadnieniem zapadłego wyroku, po to, by stwierdzić czy składniki oceny prawnej sądu posiadającej przymiot powagi rzeczy osądzonej czyniąc żądanie niedopuszczalnym (stanowią przeszkodę prawną dla nadania mu dalszego biegu w celu podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie art. 158 § 1 k.p.a.).
Zdaniem Sądu pierwszej instancji, już w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania niniejszego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, organ administracji publicznej ustalił zasadnie wystąpienie - ze względu na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W okolicznościach niniejszej sprawy nie było podstaw do wszczęcia postępowania nieważnościowego (art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 k.p.a.). Dochodzący stwierdzenia nieważności decyzji, wskazał, że nakaz rozbiórki został bezzasadnie skierowany do niego, że nie był inwestorem, a jedynie pomagał siostrze, właścicielce działek, w organizacji budowy.
Sąd Wojewódzki uznał, że wbrew twierdzeniom skarżącego, Naczelny Sąd Administracyjny miał pełne rozeznanie, co do osoby inwestora w zakresie inwestycji objętej nakazem rozbiórki. Wynika to jednoznacznie z uzasadnienia ww. wyroku, gdzie wskazano na oświadczenia skarżącego, w których nie kwestionował, że jest inwestorem, wskazywał, że bez pozwolenia przystąpił do budowy, po ustnych zapewnieniach urzędnika, że uzyska pozwolenia na budowę, dochodził ukarania go grzywną i odstąpienia od nakazu rozbiórki, która doprowadzi go do ruiny. Reasumując Sąd ten przyjął, że w świetle powyższej argumentacji organy zasadnie uznały, iż wniesione żądanie wkraczałoby w zakres oceny objętej powagą rzeczy osądzonej (materii prawnej, co do której wiążąco wypowiedział się sąd formułując zwrot stosunkowy o zgodności z prawem zakwestionowanej decyzji).
W skardze kasacyjnej działający przez profesjonalnego pełnomocnika W. D. zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania w sposób mający wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niestwierdzenie naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy.
Uzasadniając ten zarzut podniósł, że przedmiotem niniejszego postępowania jest prawidłowość rozstrzygnięć w oparciu o stwierdzony i przyjęty zarzut powagi rzeczy osądzonej. Jak słusznie przyjął to Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrzenie zarzutu powagi rzeczy osądzonej wobec braku zmiany po stronie podmiotowej winien być rozpoznany w zakresie przedmiotowym, a więc jednoznacznie winno być stwierdzone, czy przedmiotem rozstrzygnięć organów nadzoru budowlanego i WSA był stan faktyczny odpowiadający stanowi rzeczywistemu i objętemu ustaleniami zawartymi w sentencji rozstrzygnięć i ich uzasadnieniu. W toczących się w latach 2001 i 2002 postępowaniach ustalono, z W.D. został zobowiązany do rozbiórki wszystkich trzeć budynków, mimo znajdujących się w aktach sprawy oświadczeń, że wyżej wymieniony był inwestorem tylko jednego z nich, a do pozostałych dwóch przyznaje się osoba trzecia, będąca właścicielem gruntu pod budynkami i inwestorem.
W uzasadnieniu rozstrzygnięć brak jest jakiegokolwiek odniesienia się do ww. wskazanego stanu faktycznego, czy też wyjaśnienia, dlaczego W. D. zobowiązany został do rozbiórki trzech budynków, mimo że by inwestorem tylko w stosunku do jednego z nich.
Zdaniem autora skargi kasacyjnej brak rozważań sądu w tej kwestii powoduje, że zarzut powagi rzeczy osądzonej nie jest trafny. Rozpatrując ten problem, nie przeanalizowano uzasadnienia rozstrzygnięć, które w tym stanie faktycznym nie wskazuje na zasadność ustaleń (czemu trzy, a nie jeden), ani nie odnosi się w ogóle do konieczności wzięcia udziału w sprawie właścicieli i inwestorów przyznających się do "grzechu samowoli", co oznaczać musi, że z naruszeniem przepisów postępowania, w szczególności zasad wyrażonych w k.p.a., doszło do wydania rozstrzygnięć, które powinno być wyeliminowane z obrotu prawnego jako wadliwego. Przedstawiona argumentacja powoduje, że w niniejszej sprawie nie zachodzi powaga rzeczy osądzonej co do inwestorów o nazwisku: małżonkowie P. i decyzja nakazująca rozbiórkę ich domu, jak i orzeczenie WSA winny być uchylone jako oczywiście wadliwe.
Skarżący wskazał również, że sąd administracyjny, zgodnie z art. 134 p.p.s.a. nie będąc związany zarzutami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie, niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze, jak i ponad te zarzuty - w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego, bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania. Odnosi się to wprost do sytuacji opisanej skargą W. D. Poza tym organy dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, nie dokonując wystarczających ustaleń, kto jest inwestorem przedmiotowego obiektu i nakaz rozbiórki kierując do skarżącego, zakładając, iż tylko on jest inwestorem. Autor skargi kasacyjnej zgodził się z organem, iż orzecznictwo sądów administracyjnych przyjmuje, że nakaz rozbiórki samowoli budowlanej należy kierować w pierwszej kolejności do inwestora, przy czym brak jest podstaw, by w sytuacji, kiedy inwestorem jest kilka osób nakaz rozbiórki kierować tylko do jednego czy też do niektórych z nich. W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy nie wskazuje, dlaczego za inwestora uznano jedynie skarżącego. Nie czyni tego także organ I instancji.
W oparciu o ten zarzut wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie jest zasadna.
Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w skardze kasacyjnej. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego, Sąd uchybił, uzasadnienia ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Zatem sprawa ta została rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.
W rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu jedynie naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. Dodatkowo z uzasadnienia skargi kasacyjnej wywieść można, że zarzucono także naruszenie art. 134 p.p.s.a. Najogólniej ujmując, zarzut ten sprowadza się do tego, że Sąd zaakceptował nieprawidłowe stanowisko organu nadzoru budowlanego sprowadzające się do uznania, że NSA oddalając skargę W. D. brał również pod rozwagę kwestie związane z przeniesieniem przez skarżącego prawa własności działek na których budowano dwa z trzech domów na siostrę.
Jako zasadne w kontekście postawionego zarzutu naruszenia przepisów postępowania należy uznać stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru budowlanego, że kwestia legalności decyzji PINB w P. z dnia [...] sierpnia 2000 r. została prawomocnie przesądzona wyrokiem NSA z dnia 28 listopada 2002r. Oceniając to stanowisko Sąd Wojewódzki powołując się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 6/09 wyciągnął z niej słuszne wnioski i zasadnie zastosował art. 151 p.p.s.a. i oddalił skargę. W uchwale tej stwierdzono, że "żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie – z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu – przeszkody przedmiotowej, czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych przypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty stosując art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. (ONSAiWSA 2010, nr 2, poz. 18).
W uzasadnieniu uchwały NSA zwrócił uwagę na konieczność wstępnego zbadania przez organ nadzoru, czy nie zachodzi przedmiotowa przyczyna niedopuszczalności merytorycznego rozpoznania żądania stwierdzenia nieważności łącząca się z faktem sformułowania przez sąd zwrotu stosunkowego o zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Dokonanie tego rodzaju ustalenia będzie na ogół wymagało zapoznania się z uzasadnieniem zapadłego wyroku po to, aby stwierdzić, czy składniki oceny prawnej sądu, posiadającej przymiot powagi rzeczy osądzonej, czynią żądanie niedopuszczalnym (stanowią przeszkodę prawną dla nadania mu dalszego biegu w celu podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie art. 158 § 1 k.p.a.).
Analiza uzasadnienia wyroku NSA z 28 listopada 2002r. w przedmiocie nakazania W. D. rozbiórki wybudowanych w stanie surowym otwartym budynków jednorodzinnych wskazuje: po pierwsze, iż NSA OZ w Szczecinie stwierdził, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, po drugie Sąd ten stwierdził nadto, że skoro skarżący uzyskał jedynie decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu a nie uzyskał pozwolenia na budowę trzech budynków (o co wcześniej czynił starania) które zaczął realizować we wrześniu 1999r., zastosowanie sankcji przewidzianej w art. 48 Prawa budowlanego było uzasadnione. Powyższe fragmenty uzasadnienia wyroku NSA składające się na ocenę prawną kontrolowanej przez Sąd decyzji jak i prowadzonego postępowania wskazują, iż sąd w swym orzeczeniu potwierdził legalność decyzji PINB w Policach z dnia [...] sierpnia 2000r. także w aspekcie kto był inwestorem.
Naczelny Sąd Administracyjny miał pełne rozeznanie co do osoby inwestora, bowiem oprócz powyższych okoliczności za uznaniem skarżącego za inwestora przemawiało również to, że skarżący rozpoczął inwestycję kilka miesięcy przed przeniesieniem prawa własności działek na swoją siostrę, że dochodził ukarania grzywną urzędnika który zapewniał go że otrzyma pozwolenie na budowę, także w sprawach dotyczących rozbiórki twierdził iż jako inwestor zostanie doprowadzony do ruiny, ponadto nawet w skardze do NSA OZ w Szczecinie twierdził wyraźnie, że jest inwestorem przedmiotowych trzech budynków. Wbrew temu co twierdzi skarżący kasacyjnie w odwołaniu od decyzji nakazującej rozbiórkę nie podawał, że inwestorem dwóch z trzech budynków była jego siostra, podał tylko, iż zbył dwie działki siostrze i ona finansuje budowę dwóch budynków. W wyżej wskazanych okolicznościach sprawy w żadnym razie nie było to równoznaczne z tym, że skarżący przestał być inwestorem.
Zatem słusznie Sąd Wojewódzki uznał, że oddalenie skargi przez NSA nastąpiło w wyniku rozważenia przez ten Sąd także okoliczności odpowiadających wskazanym w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji przesłankom kwalifikującym do jej wzruszenia. W takich okolicznościach sprawy, wszczęcie postępowania nieważnościowego i dokonanie odmiennych ustaleń od ustaleń dokonanych przez NSA OZ w Szczecinie, dotyczących osoby inwestora naruszałoby zasadę rzeczy osądzonej. Co wskazano już wyżej nie jest dopuszczalne.
Konkludując Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę nie naruszył przepisów art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. oraz 134 p.p.s.a.
Z powyższych względów uznając skargę kasacyjną za niezasadną Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.