Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 8 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Rz 1016/14, oddalił skargę R. W. na uchwałę Rady Miejskiej w G. z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...], w sprawie uchwalenia I zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Nr [...] w G. W skardze skarżący zarzucił naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 6 i 7, art. 3 ust. 1 i art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 7, art. 32 ust. 1 i art. 163 Konstytucji RP oraz § 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Skarga sprowadzała się do kwestionowania przez skarżącego zmiany planu miejscowego polegającej na wydzieleniu z dotychczasowego terenu oznaczonego symbolem 7.MNj terenu oznaczonego symbolem 8.MNj o powierzchni około 250 m2, przeznaczonego na zabudowę jednym domem jednorodzinnym.
Skarżący kwestionował tę zmianę twierdząc, że nieruchomość objęta symbolem 8.MNj powinna być przeznaczona na drogę umożliwiającą dojazd do drugiego szeregu zabudowy na terenie oznaczonym symbolem 7.MNj, w tym do działki nr [...], stanowiącej własność skarżącego. W związku z tym zarzucał, że zaskarżona uchwała w istocie dotyczy jednej nieruchomości, mianowicie działek nr [...] i nr [...], czym przypomina decyzję o warunkach zabudowy, a nie plan miejscowy. Zdaniem skarżącego, stanowi to naruszenie art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Twierdził też, że na terenie oznaczonym symbolem 8.MNj przewidziano zabudowę na działce o powierzchni 250 m2, zaś na terenie oznaczonym symbolem 7.MNj na działkach o powierzchni co najmniej 600 m2.
Ponadto na tych terenach przewidziano różną intensywność zabudowy. Okoliczności te, w ocenie skarżącego, stanowią naruszenie zasady równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP). Skarżący zarzucał też, że zaskarżona uchwała i przyjęte w niej rozwiązanie sposobu zagospodarowania terenu oznaczonego symbolem 8.MNj nie zostało uzasadnione, a także, że nie rozważono innych rozwiązań dotyczących sposobu zagospodarowania tego terenu, w szczególności przeznaczenia pod drogę.
Sąd pierwszej instancji oddalając skargę uznał, że zaskarżona uchwała jest zgodna z prawem. Stwierdził, że obowiązujące przepisy nie regulują kwestii związanych z wydzielaniem w planach miejscowych obszarów przeznaczonych pod różnego rodzaju zabudowę, w szczególności nie określają minimalnych wielkości wydzielanych obszarów. Nie określają również przesłanek warunkujących przystąpienie do zmiany obowiązującego planu, wprowadzając jedynie ogólne założenie, że zmiana planu miejscowego następuje w takim samym trybie, w jakim został on uchwalony (art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).
Sąd pierwszej instancji uznał też, że zaskarżona uchwała została podjęta zgodnie z przepisami proceduralnymi, a jej ustalenia są zgodne z obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy G. Odnosząc się natomiast do argumentów zawartych w skardze Sąd pierwszej instancji stwierdził, że działki nr [...] i [...], zanim weszły w skład terenu oznaczonego symbolem 8.MNj, w obowiązującym planie miejscowym nie były przeznaczone pod budowę drogi dojazdowej, lecz wchodziły w skład terenu oznaczonego symbolem 7.MNj przeznaczonego na budownictwo mieszkaniowe. Za istotne uznał, że w sąsiedztwie terenu oznaczonego symbolem 7.MNj znajduje się teren oznaczony symbolem KZo przewidziany pod ulicę osiedlową oraz teren oznaczony symbolem KLw przeznaczony na ulicę osiedlową wewnętrzną. Podniósł, że zmieniany plan miejscowy nie przewidywał zagospodarowania działek wchodzących obecnie w skład terenu oznaczonego symbolem 8.MNj jako dróg.
Tym samym uznał, że zarzut pozbawienia nieruchomości skarżącego dostępu do drogi publicznej jest niezasadny. Nadto wskazał, że skarżący nie zostanie pozbawiony dostępu do drogi publicznej (ul. [...]), gdyż na terenie oznaczonym symbolem 7.MNj znajdują się jeszcze inne działki stanowiące jego własność (nr [...],[...] i [...]) przylegające do tej ulicy, przez które jest dostęp do działki skarżącego nr [...].
W ocenie Sądu pierwszej instancji, zaskarżona uchwała nie narusza wyrażonej w art. 32 Konstytucji RP zasady równości wobec prawa. Sąd stwierdził, że zasada ta polega na jednakowym traktowaniu wszystkich podmiotów prawa (adresatów norm prawnych), charakteryzujących się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu. Przyjął, że w rozpoznawanej sprawie cechą wspólną jest legitymowanie się prawem własności działki przeznaczonej pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i w związku z tym zmiana planu umożliwiająca zabudowę także właścicielowi działki o mniejszym areale stanowi spełnienie zasady równości, a nie jej naruszenie.
W skardze kasacyjnej skarżący zarzucił naruszenie:
- - art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu i przyjęcie, że w trakcie sporządzania zaskarżonej uchwały nie doszło do naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, mimo że organ administracji naruszył granice władztwa planistycznego,
- - art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 32 ust. 1 i art. 163 Konstytucji RP poprzez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na przyjęciu, że jest zgodna z prawem zmiana planu miejscowego dla jednej nieruchomości, w interesie konkretnego inwestora i bez szczegółowego uzasadnienia, przy czym skarżący twierdził, że taka zmiana nie różni się od wydania dla nieruchomości decyzji o warunkach zabudowy, czyli aktu indywidualnego i konkretnego, a nie generalnego i abstrakcyjnego, co prowadzi do naruszenia zasady równości przez nieuzasadnione zróżnicowanie warunków zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na sąsiednich działkach i pozbawia właścicieli nieruchomości sąsiednich ochrony ich interesu prawnego przy zabudowie należących do nich terenów, która przysługiwałaby im w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy,
- - art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 6 i 7 w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zw. z art. 7 Konstytucji RP poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że zaskarżona uchwała odpowiada prawu, mimo że:
a/ w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały nie wyjaśniono zmiany polegającej na wyodrębnieniu z terenu oznaczonego symbolem 7.MNj o powierzchni 1,20 ha terenu oznaczonego symbolem 8.MNj o powierzchni 250 m2 i przeznaczenia go na zabudowę jednorodzinną przy jednoczesnym przeznaczeniu terenu oznaczonego symbolem 7.MNj na zabudowę jednorodzinną na działkach o powierzchni co najmniej 600 m2, b/ przyjęte w zaskarżonej uchwale rozwiązanie planistyczne nie polegało na, dopuszczalnym w tych warunkach, przeznaczeniu nieruchomości na cele publiczne lub cele związane z realizacją zamiaru ukształtowania przez gminę przestrzeni na tej nieruchomości w sposób odbiegający od nieruchomości sąsiednich, w sytuacji gdy istniał cel publiczny uzasadniający zmianę planu w postaci przeznaczenia terenu oznaczonego symbolem 8.MNj pod drogę łączącą działki z drugiej linii zabudowy z drogą osiedlową na ul. [...], zapewniając im dostępność komunikacyjną z uwzględnieniem tego, że gmina nabyła ten teren w tym celu w drodze darowizny, c/ nie dokonano oceny, czy istnieją inne alternatywne rozwiązania planistyczne dotyczące działek nr [...] i [...], wchodzących w skład terenu oznaczonego symbolem 8.MNj, mogące zapewnić ich zagospodarowanie, które z jednej strony nie ograniczałoby wykonywania prawa własności nieruchomości sąsiednich, a z drugiej strony pozwalałoby na przeznaczenie ich na cele publiczne albo realizację zamiaru ukształtowania przez gminę przestrzeni tej nieruchomości w sposób odbiegający od nieruchomości sąsiednich, a w szczególności rozważenie przeznaczenia tych działek pod drogę łączącą działki z drugiej linii zabudowy z drogą osiedlową na ul. [...] lub teren rekreacyjno-wypoczynkowy.
W oparciu o tak przytoczone podstawy kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego wyroku) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna.
Sąd pierwszej instancji trafnie przyjął, że w rozpoznawanej sprawie nie doszło do nadużycia władztwa planistycznego. Z akt administracyjnych w sposób jednoznaczny wynika powód zmiany planu miejscowego. Był nim wniosek P. W. z 5 września 2011 r., zmierzający do tego, aby również na działce nr [...] o powierzchni 250 m2 można było wybudować dom jednorodzinny, co przy ograniczeniach dotyczących wielkości działek na terenie oznaczonym symbolem 7.MNj, wynikających z ustaleń planu miejscowego w dotychczasowym brzmieniu, nie było możliwe (działki o powierzchni od 1.200 m2 do 2.000 m2).
Jednocześnie będąca skutkiem tego wniosku zmiana planu miejscowego nie spowodowała nadmiernego ograniczenia prawa własności nieruchomości sąsiednich. W szczególności Sąd pierwszej instancji wykazał w uzasadnieniu swego wyroku, że mimo tej zmiany skarżący będzie miał zapewniony dostęp do drogi publicznej dla działki nr [...] poprzez swoje nieruchomości. Skarżący w odniesieniu do tego argumentu Sądu pierwszej instancji nie podniósł w skardze kasacyjnej żadnych zarzutów. Uznać go więc trzeba za odpowiadający rzeczywistemu stanowi rzeczy. Znajduje on też potwierdzenie w aktach sprawy, z których wynika, że skarżący jest właścicielem działek nr [...],[...] i [...], które przylegają do ul. [...] oraz działki nr [...], graniczącej z tymi działkami, przez którą jest dostęp do działki nr [...]. Uwzględniając te niezakwestionowane przez skarżącego okoliczności stwierdzić należy, że domaganie się przez skarżącego zapewnienia mu dojazdu do drogi publicznej przez nieruchomości należące do innej osoby fizycznej, gdy skarżący może zapewnić sobie taki dojazd przez grunty stanowiące jego własność, jest nieuprawnione.
W tej sytuacji nie ma także znaczenia podnoszona przez skarżącego okoliczność, że działka nr [...] została darowana gminie przez osobę prawną, mianowicie spółkę z o.o., której skarżący był wspólnikiem, z przeznaczeniem na drogę do działki nr [...]. Nie jest bowiem kwestionowane, że obecnie jest ona własnością P. W. Ewentualne roszczenia związane z właściwym wykonaniem umowy darowizny powinny być więc rozstrzygnięte pomiędzy darczyńcą i obdarowanym.
Jak już powiedziano, przyczyna zmiany planu w sposób oczywisty wynika z okoliczności sprawy udokumentowanych w aktach sprawy. W związku z tym zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące niewłaściwego uzasadnienia zaskarżonej uchwały nie są zasadne.
Zasadnie też Sąd pierwszej instancji uznał, że nie została naruszona zasada równości. Wręcz przeciwnie, zmiana planu spowoduje, że także właściciel działki nr [...] będzie mógł korzystać ze swojej nieruchomości, tak jak właściciele nieruchomości sąsiednich, mianowicie poprzez zabudowanie jej domem jednorodzinnym.
Nie jest też zasadny zarzut sprowadzający się do stwierdzenia, że zaskarżona uchwała jest niezgodna z prawem, gdyż w istocie zastępuje decyzję o warunkach zabudowy i tym samym powoduje, że skarżący został pozbawiony możliwości ochrony swoich praw. W ocenie NSA, argument ten nie jest przekonujący, gdyż skarżący nie został pozbawiony możliwości ochrony swych praw. Przedstawił bowiem zarzuty odnośnie do wprowadzonej zmiany, które zostały przez Sąd pierwszej instancji ocenione jako niezasadne.
Mając powyższe na uwadze NSA uznał, że skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw i z tego powodu, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił ją.