Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 20 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 1011/18

Uzasadnienie

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 5 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Lu 511/17, oddalił skargę K. K. i J. K. (dalej skarżący) na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z [...] marca 2017 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z [...] stycznia 2017 r. znak: [...], którą odmówiono nakazania inwestorom A. D.i P. D. rozbiórki ogrodzenia realizowanego pomiędzy działkami nr ew. [...] i nr ew. [...] położnymi w H. i zaniechania robót budowlanych przy ogrodzeniu realizowanym pomiędzy ww. działkami.

Jak stwierdził Sąd I instancji, analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz jego konfrontacja z treścią podjętych decyzji prowadzi do wniosku, że organy wszystkie istotne kwestie mające znaczenie dla oceny zasadności ewentualnego nałożenia na inwestorów obowiązków przewidzianych w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U z 2017 r., poz. 1332 ze zm.; zwanej dalej: Pb), ustaliły w sposób rzetelny i prawidłowy. Przeprowadzone postępowanie wyjaśniające wykazało w szczególności, że sporne ogrodzenie realizowane jest zgodnie ze sztuką budowlaną i nie stwarza zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi, mienia i zwierząt, a także dla bezpieczeństwa środowiska. Powyższe ustalenie, poza negatywną oceną wystąpienia w sprawie przesłanki z art. 50 ust. 1 pkt 2 Pb - jak słusznie zauważył organ odwoławczy - przekłada się również na pozytywną ocenę zgodności spornej inwestycji z przepisami techniczno-budowlanymi, w szczególności z § 41 ust. 1 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422).

Wbrew zarzutom skarżących realizacja ogrodzenia nie narusza także postanowień uchwały Rady Miejskiej w Józefowie z dnia 11 marca 2004 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy i miasta Józefów (Dz. Urz. Woj. Lubel. z 2004 r. Nr 79, poz. 1384 ze zm.), w tym wskazanych w skardze przepisów § 7 ust. 4, § 8 ust. 2 i § 32 pkt 11. W ocenie Sądu I instancji brak jest także podstaw by przyjąć, że naruszono prawo własności skarżących. Organy ustaliły bowiem przebieg granicy pomiędzy działkami nr [...] i nr [...] (wyznaczonej podczas podziału działki nr [...]) w oparciu o aktualne dane (mapy) zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Okoliczność, że skarżący kwestionują w trybie nadzwyczajnym przebieg granicy ustalony podczas podziału działki nr [...] - skoro wydana wówczas decyzja podziałowa dotychczas funkcjonuje w obrocie prawnym - pozostawała bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, a w szczególności nie dawała podstaw do zawieszenia postępowania, skoro rozstrzygniecie kwestii przebiegu granicy na dzień orzekania przez organy administracji było możliwe w oparciu o aktualne dane ewidencyjne.

1. 2. Skarżący wnieśli od powyższego wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie:
2. I. przepisów postępowania:
3. 1) art. 134 § 1 w zw. z art 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; zwanej dalej: Ppsa), polegające na ich niezastosowaniu w sprawie, kiedy należało skargę uwzględnić w całości, wobec naruszenia przepisów postępowania przez organ II instancji, tj. art. 7, art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; zwanej dalej: Kpa) poprzez brak zebrania wszystkich istotnych w sprawie dowodów m.in. notatki Policji z Komisariatu Policji w J. z interwencji w miejscu budowy spornego ogrodzenia oraz brak mapy geodezyjnej z ewidencji gruntów i budynków, gdy naruszenie ww. przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy;
4. 2) art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa polegające na ich niezastosowaniu w sprawie, kiedy należało skargę uwzględnić w całości, wobec naruszenia przepisów postępowania przez organ II instancji, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa poprzez brak wszechstronnego rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego zebranego w sprawie i błędne przyjęcie, że budowa spornego ogrodzenia jest prowadzona na nieruchomości będącej własnością inwestora, gdy naruszenie ww. przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy;
5. 3) art. 151 Ppsa polegające na jego zastosowaniu w sprawie i oddaleniu skargi, gdy skargę należało uwzględnić;
6. II. przepisów prawa materialnego:
7. 1) art. 4 w zw. z art. 3 pkt 11 Pb - poprzez niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy organy administracji oraz Sąd I instancji błędne uznały prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane tj. gdy inwestor nie posiada tytułu własności do nieruchomości, na której prowadzona jest budowa spornego ogrodzenia;
8. 2) § 8 ust. 2, § 32 ust. 11, oraz § 7 ust. 2, w zw. z § 32 ust. 6 ww. planu miejscowego gminy i miasta J. - poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że budowa ogrodzenia nie stanowi nowej zabudowy oraz nie stanowi innych prac budowalnych w rozumieniu tego planu;
9. 3) art. 50 ust. 1 pkt 4 Pb - poprzez niezastosowanie tego przepisu, gdy roboty budowane dotyczące budowy ogrodzenia naruszały przepisy ww. planu miejscowego.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

1. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
2. 3.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
3. 3.2. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zd. drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez Sąd I instancji.
4. 3.3. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 4 w zw. z art. 3 pkt 11 Pb oraz dwóch pierwszych zarzutów naruszenia przepisów postępowania, wyjaśnić należy, że przedmiotem postępowania legalizacyjnego względnie postępowania w sprawie rozbiórki obiektu budowlanego nie jest rozstrzyganie sporów z zakresu prawa cywilnego, do czego są przewidziane stosowne postępowania cywilne. W sytuacji sporu miedzy stronami co do przebiegu granicy między ich działkami, nie należy do obowiązków nadzoru budowlanego ustalenie tej granicy. Temu celowi służy zasadniczo postępowanie rozgraniczeniowe, unormowane w rozdziale 6 (art. 29-39) ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2017 r., poz. 2101, zwanej dalej: Pgk). Z przepisów tej ustawy wynika, że rozgraniczenia nieruchomości dokonują wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast) oraz, w określonych wypadkach, sądy (art. 29 ust. 3 Pgk), zaś inicjatywa w tym zakresie - poza sytuacjami, gdy postępowanie rozgraniczeniowe prowadzone jest z urzędu - należy do zainteresowanych stron (art. 30 ust. 1 Pgk). Jeżeli więc którakolwiek ze stron kwestionuje przebieg granicy, winna wystąpić do właściwego organu lub sądu o przeprowadzenie stosownej procedury zmierzającej do ustalenia przebiegu granic. Ponadto organy nadzoru budowlanego nie dokonują weryfikowania czynności materialnotechnicznych i decyzji skutkujących ujawnieniem określonego stanu geodezyjnego tj. granic gruntów w ewidencji gruntów i budynków.
5. 3.4. Zgodnie z art. 21 ust. 1 Pgk podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Natomiast zgodnie z art. 20 Pgk ewidencja gruntów i budynków obejmuje m.in. informacje dotyczące gruntów - ich położenia, granic i powierzchni. Dlatego jak prawidłowo wskazał Sąd I instancji, organy nie miały w kontrolowanym postępowaniu podstaw do przyjęcia innego stanu rzeczy, niż wynikał z mapy ewidencyjnej. Stan ujawniony w ewidencji jednoznacznie wskazuje na przebieg granicy pomiędzy ww. działkami. Tym samym brak było podstaw aby zakwestionować tytuł prawny inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
6. 3.5. W tym kontekście całkowicie bezprzedmiotowe byłoby przeprowadzenie dowodu z notatki Policji z Komisariatu Policji w J. z interwencji w miejscu budowy spornego ogrodzenia w celu oceny wiarygodności zeznań późniejszych zeznań inwestora, w sytuacji gdy organ dysponował pełnym materiałem dowodowym do wydania rozstrzygnięcia. Również znajdujące w pełni uzasadnienie w art. 15 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2014 r., poz. 1114) było posłużenie się wydrukami map z zasobów wirtualnych, zamiast uzyskania oryginalnego dokumentu. Zresztą w żaden sposób nie zmieniłoby to ustaleń co do przebiegu granic pomiędzy dwiema działkami wykazanymi w ewidencji. Nie zostały zatem przez Sąd I instancji naruszone art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, ponieważ organy nie naruszyły art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 Kpa.
7. 3.6. Całkowicie nieuzasadnione są wreszcie zarzuty naruszenia § 8 ust. 2, § 32 ust. 11, oraz § 7 ust. 2, w zw. z § 32 ust. 6 ww. planu miejscowego. W sposób oczywisty budowa ogrodzenia nie narusza wskazanych przepisów planu miejscowego. Ogrodzenie wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej nie jest budynkiem, co już nawet z perspektywy oczywistej racjonalności nie wymaga głębszego uzasadniania. Dlatego nie mogły mieć do niego zastosowania § 7 ust. 2 jak i § 8 ust. 2 planu. Zasadnie też

Sąd I instancji odwołał się do definicji zawartych w Prawie budowlanym, ponieważ | mają one charakter legalny i znajdują powszechne zastosowanie w polskim porządku prawnym. Ponadto biorąc pod uwagę, że realizacja ww. ogrodzenia nie wymagała uzgodnienia z organem ochrony zabytków, § 32 ust. 11 planu nie miał w ogóle w sprawie zastosowania. W ww. planie miejscowym ogrodzeniami podlegającymi ograniczeniom z uwagi na ochronę zabytków są ogrodzenia dwóch kościołów parafialnych (§ 7 planu).

1. 3.7. Tym samym Sąd I instancji prawidłowo zastosował art. 151 Ppsa.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184

Ppsa orzekł, jak w sentencji.