Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 19 marca 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Chełmie z dnia [...] listopada 2007 r. i utrzymaną nią w mocy decyzję Burmistrza Krasnegostawu z dnia [...] października 2007 r. ustalającą na wniosek D. i S. Z. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na modernizacji i rozbudowie budynku wraz z przebudową sieci i przyłączy infrastruktury technicznej na działkach oznaczonych nr ew. [...],[...],[...] i [...] położonych przy ulicy [...] w K.. Nadto Sąd zasądził od SKO w Chełmie na rzecz skarżącej T. W. 500 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Do wydania tych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Wnioskiem z dnia 1 czerwca 2007 r. D. i S. Z. występujący jako spółka cywilna "[...]" wystąpili do Burmistrza Krasnegostawu o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowo-biurowego z użytkowym poddaszem usytuowanego na działkach oznaczonych numerami [...],[...],[...] i [...] w granicy z działkami nr [...] i [...] przy ul. [...] w K.. Wobec braku zgody współwłaścicielki działki nr [...] T. W. na takie usytuowanie projektowanego budynku oraz na przyłączenie się do kanalizacji na jej działce a nadto wobec braku zgody Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Lublinie wyrażonej postanowieniem tego organu z dnia [...] lipca 2007 r. wnioskodawcy w dniu 11 lipca 2007 r. zmodyfikowali swój wniosek. Pismem z tej daty wskazali, że inwestycja będzie polegała na modernizacji i rozbudowie istniejącego budynku a nie na budowie nowego. Wniosek ten został uwzględniony decyzją Burmistrza Krasnegostawu z dnia [...] października 2007 r., którą organ ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na modernizacji i rozbudowie istniejącego budynku na działkach określonych we wniosku wraz z przebudową sieci i infrastruktury technicznej. Decyzja określiła rodzaj inwestycji, warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, linie rozgraniczające teren inwestycji oraz zawierała załącznik graficzny oraz wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu objętego tą analizą.
Od decyzji tej odwołanie wniosła T. W. podnosząc, iż rozbudowa przedmiotowego budynku nadmiernie pozbawi dostępu światła do jej budynku znajdującego się na działce nr [...] i stworzy zagrożenie pożarowe. Po rozpoznaniu tego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Chełmie, decyzją z dnia [...] listopada 2007 r., utrzymało w mocy decyzję organu instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie spełnione zostały wszystkie przesłanki dopuszczalności lokalizacji przedmiotowej inwestycji wskazane w przepisach art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w przepisach § 3 i § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Kolegium stwierdziło też, że ocena, czy planowana inwestycja jest zgodna z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zostanie przeprowadzona w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę.
Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniosła T. W., zarzucając naruszenie przepisów § 12, 13 i 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie – przez dokonanie rozbudowy obiektu budowlanego w sposób powodujący zaciemnienie budynku skarżącej oraz stwarzający zagrożenie pożarowe.
Uwzględniając tę skargę i uchylając zaskarżoną a także poprzedzającą ją decyzję organu I instancji wymienionym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził, iż skarga jest uzasadniona, lecz nie z przyczyn w niej wskazanych. Sąd stwierdził, że organy nie wyjaśniły wszystkich istotnych okoliczności sprawy, naruszając przepisy art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Stosownie bowiem do przepisu art. 64 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie obiektu budowlanego powinien zawierać, poza elementami określonymi w art. 52 ustawy, także określenie powierzchni sprzedaży. Wniosek D. i S. Z., mimo iż pierwotnie dotyczył budowy obiektu określonego jako budynek handlowo-usługowo-biurowy a następnie jako modernizacja i rozbudowa istniejącego budynku poprzez doprowadzenie – między innymi – do powierzchni usługowej 2500 m2, nie wskazywał powierzchni sprzedaży. Nadto zmodyfikowany w dniu 11 lipca 2007 r. wniosek używał terminologii ("modernizacja") niestosowanej w prawie budowlanym i nie wskazywał, czy będzie ona polegała na budowie, przebudowie, czy remoncie w rozumieniu art. 3 pkt 7a i 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał przy tym, że w rozumieniu przepisów ostatnio powołanej ustawy rozbudowa istniejącego budynku stanowi też budowę, do której stosuje się przepis art. 64 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Oznacza to, że mimo zmiany wniosku zamiarem wnioskodawców nadal była budowa obiektu o funkcji usługowej, handlowej i biurowej. Niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy uzasadnia, zdaniem WSA, uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. Sąd nie ustosunkował się przy tym w sposób szczegółowy do zarzutów skargi, lecz wskazał, że organ orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie może wkraczać w kompetencje organu wydającego pozwolenie na budowę i orzekać w kwestiach, które mogą stać się przedmiotem rozważań dopiero na dalszym etapie procesu inwestycyjnego.
Wymieniony wyrok zaskarżyło w całości Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Chełmie. Skarga kasacyjna została oparta na następujących zarzutach naruszenia przepisów:
- art. 59 w związku z art. 64 i art. 52 ustawy z dnia 27 marca o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) poprzez niewłaściwe zastosowanie oraz błędną wykładnię poprzez przyjęcie, że wydana decyzja o warunkach zabudowy bez określenia powierzchni sprzedaży zawiera wadę powodującą jej uchylenie oraz
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), tj. jego błędną wykładnię i wadliwe zastosowanie poprzez uznanie, że wydanie decyzji w sytuacji braku we wniosku strony określenia powierzchni sprzedaży jest niedopuszczalne oraz, że organ naruszył przepisy postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a.
Podnosząc te zarzuty Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o:
- uchylenie w oparciu o art. 185 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania,
- zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Uzasadniając postawione zarzuty skargi kasacyjnej stwierdzono, że wymóg zawarty w przepisie art. 64 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dotyczy tylko wniosku strony. Żaden natomiast przepis prawa nie wskazuje na konieczność szczegółowego rozstrzygnięcia powierzchni sprzedaży w decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Skarżące Kolegium stwierdziło następnie, iż zarówno dla organów rozpoznających sprawę jak i dla stron było oczywiste, że nie jest możliwa lokalizacja obiektu wielkopowierzchniowego na nieruchomości przy ul. Poniatowskiego w Krasnymstawie. Wynikało to z niewielkiej powierzchni działki, której dotyczy postępowanie i usytuowania jej w zwartej zabudowie centrum miasta. Również, zdaniem skarżącego, użycie w decyzji terminu "modernizacja" nie mogło mieć żadnego wpływu na wynik sprawy. Stan faktyczny sprawy jest dla organów jasny i nie wymaga przeprowadzenia dodatkowego postępowania a zarzuty naruszenia przez te organy przepisów art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. są nieuzasadnione.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Uchylając zaskarżoną decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny miał na względzie, iż wnioskodawca a za nim organ w zaskarżonej decyzji nie określili w sposób prawidłowy przedmiotu decyzji. Stwierdzenie "modernizacja" budynku, jak trafnie podniósł Sąd I instancji, jest wieloznaczna i terminu takiego nie używa prawo budowlane. Wobec użycia takiego terminu i w sytuacji zmiany wniosku przez wnioskodawcę zaistniały uzasadnione wątpliwości co do treści żądania D. i S. Z.. Organy rozpoznające sprawę i Wojewódzki Sąd Administracyjny nie mogły domyślać się jakie jest żądanie strony, w szczególności gdy sama ona określiła wielkość powierzchni usługowej w projektowanym budynku na 2500 m2. Celem prowadzonego postępowania administracyjnego było rozstrzygnięcie, czy zamierzona inwestycja jest zgodna z obowiązującym prawem. Podana przez wnioskodawcę przyszła powierzchnia sprzedaży w budynku, którego dotyczy postępowanie, powinna również być oceniona przez organy z punktu widzenia przepisów regulujących tworzenie i działanie wielkopowierzchniowych obiektów handlowych. Twierdzenie, że wymóg zawarty w art. 64 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dotyczy tylko wniosku i nie skutkuje żadnych obowiązków wobec organów jest więc nieuzasadnione. Trafne jest więc stwierdzenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że sprawa została rozpoznana bez jej należytego wyjaśnienia, z obrazą art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a.
Dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.