Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 3 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Ol 1316/14 w sprawie ze skargi H. F. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...] w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy-Miasta [...], oddalił skargę.
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Rada Miasta [...], działając na podstawie art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012 r., poz. 391 – dalej jako: ustawa o utrzymaniu czystości), podjęła w dniu [...] lutego 2013 r. uchwałę Nr [...] w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy–Miasto [...].
Skargę na ww. uchwałę wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie H.F., zarzucając naruszenie art. 4 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy o utrzymaniu czystości, co – w ocenie skarżącego – skutkowało niewywiązywaniem się przez organ ze zobowiązań zawartych w art. 6c ust. 1 ww. ustawy i zmuszaniem skarżącego do ponoszenia dodatkowych opłat, związanych z przetransportowaniem powstałych w jego gospodarstwie domowym odpadów z remontu mieszkania. Mając na uwadze powyższe, H. F. wniósł o uchylenie § 4 ust. 6 i § 8 zaskarżonej uchwały oraz określenie sposobu odbierania odpadów komunalnych rozbiórkowych, rodzaju pojemników służących do ich gromadzenia, częstotliwości i sposobu pozbywania się tych odpadów komunalnych, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł w skardze, że w miesiącach październik-listopad 2014 r. firma, odbierająca odpady komunale z terenu miasta [...], dwukrotnie nie zabrała odpadów, które powstały w gospodarstwie domowym skarżącego, pochodzących z remontu jego mieszkania. Skarżący wskazał przy tym, że systematycznie wnosi opłaty za gospodarowanie odpadami do Ekologicznego Związku Gmin "[...]", któremu miasto [...] zleciło wypełnianie zadań z zakresu gospodarowania odpadami na swoim terenie. Skarżący podkreśli, że na jego wezwanie o odbiór tych odpadów, organ wskazał na postanowienia § 6 ust. 4 zaskarżonej uchwały, zgodnie z którymi, właściciel nieruchomości, po selektywnym zbieraniu odpadów budowlanych i rozbiórkowych, pochodzących z prowadzenia gospodarstwa domowego, powinien je przetransportować na własny koszt do punktu selektywnego zbierania odpadów komunalnych i wskazał położenie tego punktu. W ocenie skarżącego, te zapisy uchwały są rażąco sprzeczne z prawem, bowiem z treści art. 3 ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości wynika, że Gmina obejmuje wszystkich właścicieli nieruchomości systemem gospodarowania odpadami komunalnymi, nadzoruje gospodarowanie tymi odpadami, ustanawia selektywne zbieranie odpadów komunalnych. Skarżący powołał się również na treść art. 9u i art. 5 ust. 1 ww. ustawy. Ponadto skarżący podniósł, że skierował do Przewodniczącego Rady Miasta pismo, w odpowiedzi na które nie zajął on stanowiska w sprawie niezgodności uchwały z przepisami ww. ustawy, jak również poddał on w wątpliwość podejmowanie przez Radę Miasta w zaskarżonej uchwale spraw dotyczących gospodarowania odpadami komunalnymi, pomimo przekazania w 2012 r. zadań Zgromadzeniu Ekologicznego Związku Gmin "[...]". Tym samym w ocenie skarżącego, przedmiotowe odpady ma obowiązek odbierać Gmina.
W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej odrzucenie względnie oddalenie. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi, organ podniósł, że pismo skarżącego z dnia 23 października 2014 r., skierowane do Przewodniczącego Rady Miasta [...] zatytułowane "skarga na uchwałę", nie zostało zatytułowane "wezwanie do usunięcia naruszenia prawa" i zawiera w swej treści krytykę uchwalonego przez Radę Regulaminu utrzymania czystości, jednakże nie zawiera żądania jego zmiany lub uchylenia pod rygorem skierowania środka zaskarżenia do sądu administracyjnego. Tym samym, w ocenie organu, nie spełnia ono wymogów, zawartych w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym do wyczerpania trybu właściwego do wniesienia skargi. Uzasadniając z kolei wniosek o oddalenie skargi, organ podniósł, że w ramach objęcia systemem gospodarowania odpadami komunalnymi oraz ustanawiania selektywnego zbierania odpadów, ustawodawca nie określił wprost obowiązku odebrania od właścicieli wszelkiego rodzaju odpadów wprost z nieruchomości. W tym stanie rzeczy – zdaniem organu – ustalenia wynikające z § 4 ust. 6 Regulaminu utrzymania czystości, iż niektóre, dość rzadko występujące odpady, nie są odbierane przez przedsiębiorcę z nieruchomości, lecz powinny zostać dostarczone do punktu selektywnego zbierania odpadów, nie naruszają zasad ustawowych. Tym samym w ocenie organu w § 8 zaskarżonej uchwały określono wyłącznie rodzaje i pojemność worków i pojemników do selektywnego zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, tj. odbieranych przez przedsiębiorcę. Odnosząc się zaś do wątpliwości skarżącego, dotyczących określania przez Miasto spraw dotyczących gospodarowania odpadami komunalnymi, pomimo przekazania tych zadań, organ zauważył, że przyjęcie Regulaminu utrzymania czystości jest ustawowym obowiązkiem gmin i to realizowanym w ściśle określonym czasie. Organ wskazał przy tym, że brak uregulowania któregokolwiek zagadnienia, określonego w art. 4 ust. 2 ww. ustawy stanowi istotne naruszenie prawa. Dlatego też, zdaniem organu, przekazanie kompetencji Związkowi Gmin skutkowało wyłącznie tym, że Zgromadzenie Związku stało się podmiotem właściwym do podejmowania uchwał, przewidzianych w art. 6 do 6r ww. ustawy. Zadaniem Rady było zaś takie określenie treści Regulaminu utrzymania czystości, aby nie pozostawał on w sprzeczności z regulacjami przyjętymi przez Związek. Organ podkreślił przy tym, że przekazanie zadań nastąpiło poprzez przyjęcie uchwałą przez Radę w dniu [...] marca 2012 r. uchwały Nr [...] Zgromadzenia Ekologicznego Związku Gmin "[...]" w sprawie zmiany Statutu Związku.
Sąd I instancji wskazał, że przeprowadzona przez niego kontrola legalności uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] lutego 2013 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy-Miasto [...] wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona uchwała nie narusza prawa.
Sąd I instancji podkreślił, że skarżący dochował wymogów formalnych do wniesienia przedmiotowej skargi, albowiem skarga ta została wniesiona w terminie oraz była poprzedzona wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa z dnia 23 października 2014 r. zatytułowanym: "skarga na uchwałę". Sąd I instancji wskazał przy tym, że – wbrew stanowisku organu – o rodzaju pisma nie rozstrzyga jego nazwa, lecz treść, a z niej bezspornie wynikało, że H. F. kwestionuje uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] lutego 2013 r. Nr [...] w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy-Miasto [...]. Skarżący stwierdził w nim, że jeżeli Gmina chciała, żeby właściciel nieruchomości ponosił dodatkowe opłaty np. z tytułu wywozu odpadów budowlanych lub rozbiórkowych, Rada powinna była określić w drodze uchwały rodzaje dodatkowych usług świadczonych przez gminę w zakresie odbierania odpadów komunalnych i zagospodarowania tych odpadów oraz wysokość cen za te usługi. Ponadto, w ocenie skarżącego, wszystkie odpady komunalne powstające w jego gospodarstwie domowym ma obowiązek odbierać Gmina, ponieważ co miesiąc zgodnie z przepisami ustawy wnosi opłaty za gospodarowanie wszystkimi odpadami. Dlatego też, zdaniem Sądu I instancji, powyższe stwierdzenia nie budzą wątpliwości, że skarżący kwestionował określone postanowienia uchwały, zobowiązujące go do przekazywania przedsiębiorcy odpadów budowlanych lub rozbiórkowych do punktu selektywnego zbierania odpadów komunalnych, a w takiej sytuacji, brak literalnego wezwania do uchylenia lub zmiany uchwały nie może – w ocenie Sądu I instancji – zostać uznany za brak wezwania, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r., poz. 594 z późn. zm. – dalej jako: u.s.g.).
Sąd I instancji podkreślił, że jego zdaniem zaskarżona uchwała nie narusza przepisów ustawy o utrzymaniu porządku. Sąd I instancji wskazał przy tym, że Gmina – w myśl art. 3 ww. ustawy – zapewnia czystość i porządek na podległym jej obszarze oraz tworzy warunki do ich utrzymania, zaś ustawa ta określa istotne, aczkolwiek ujęte w sposób ogólny, zadania gminy i obowiązki właścicieli nieruchomości dotyczące utrzymania czystości i porządku w gminie (art. 3, 6c ust. 1 i art. 5 ww. ustawy). Sąd I instancji podał jednocześnie, że szczegółowe regulacje w tym zakresie należą natomiast do kompetencji rad gmin, które przepisem art. 4 ust. 1 ww. ustawy zobligowane zostały do uchwalenia, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, stanowiącego akt prawa miejscowego. Sąd I instancji powołując się na treść art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości wskazał, że określony został w nim zakres regulacji uchwalonego regulaminu, podkreślając przy tym, że wyliczenie zawarte w tym przepisie ma charakter wyczerpujący, co oznacza, że w uchwale nie można zawierać postanowień, które wykraczałyby poza treść art. 4 ust. 2 ww. ustawy, z drugiej zaś strony, muszą się w niej znaleźć postanowienia, odnoszące się do wszystkich punktów tego przepisu. Tym samym, zdaniem Sądu I instancji, rada gminy nie ma prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne, niż wymienione w tym przepisie, ani też podejmowania regulacji w sposób inny, niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres regulacji ustawowej. Sąd I instancji podkreślił przy tym, że organ stanowiący, uchwalając akt prawa miejscowego musi ściśle uwzględniać wytyczne, zawarte w upoważnieniu, a odstąpienie od tej zasady uznawane jest za istotne naruszenie prawa.
W ocenie Sądu I instancji, organ prawotwórczy, uchwalając Regulamin utrzymania czystości, nie naruszył powyższych postanowień, ani innych przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Jak podkreślił Sąd I instancji – wbrew zarzutom skargi – postanowień tych nie narusza § 4 ust. 6 załącznika do zaskarżonej uchwały w brzmieniu: "Pozostałe odpady zbierane selektywnie pochodzące z gospodarstw domowych odbierane są w punkcie selektywnego zbierania odpadów". Jednocześnie Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a ww. ustawy, w regulaminie tym powinny być ustalone zasady dotyczące wymagań obejmujących prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych przeterminowanych leków, chemikaliów, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz zużytych opon, a także odpadów zielonych. Sąd I instancji podał przy tym, że chodzi więc o to, aby rada, m.in. zapisami regulaminu utrzymania czystości, dążyła do oddzielania przez właścicieli nieruchomości odpadów komunalnych. Zdaniem Sądu I instancji z przepisu tego nie wynika zaś w żaden sposób obowiązek odbierania przez Gminę wszystkich, wyszczególnionych w nim odpadów, bowiem stosownie do art. 3 ust. 2 pkt 6 ww. ustawy, gminy tworzą punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych w sposób zapewniający łatwy dostęp dla wszystkich mieszkańców gminy i jak wynika z akt sprawy taki też punkt zbierania odpadów rozbiórkowych i budowlanych został w gminie utworzony.
Ponadto Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy – właściciele nieruchomości zobowiązani są do zbierania powstałych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych zgodnie z wymaganiami określonymi w regulaminie utrzymania czystości. Z kolei, w regulaminie tym, zobowiązano właścicieli nieruchomości do selektywnego zbierania powstających w gospodarstwach domowych odpadów budowlanych i rozbiórkowych (§ 4 ust. 1 pkt 3 lit. f), które odbierane są w punkcie selektywnego zbierania odpadów komunalnych (ust. 6 § 4). W konsekwencji powyższego – w ocenie Sądu I instancji – nie ma podstaw również zarzut skargi naruszenia § 8 załącznika do zaskarżonej uchwały, określającego rodzaj i pojemność worków i pojemników do selektywnego zbierania odpadów komunalnych, obejmujących następujące frakcje odpadów, zbieranych selektywnie jak: papier, tektura oraz opakowania wielomateriałowe, szkło, tworzywa sztuczne, odpady ulegające biodegradacji, w tym odpady zielone, metale, popiół. Sąd I instancji podkreślił bowiem, że zgodnie z treścią art. 4 ust. 2 pkt 2 ww. ustawy, regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach i liczby osób korzystających z tych pojemników. Tym samym, w ocenie Sądu I instancji, nie stanowi naruszenia prawa nieobjęcie powołanym § 8 pojemników na odpady budowlane i rozbiórkowe, bowiem nie są to odpady, o jakich mowa w przywołanym przepisie ustawy, co do których można określić średnią ich ilość wytwarzaną w gospodarstwie domowym. Sąd I instancji podzielił przy tym, stanowisko organu wyrażone w odpowiedzi na skargę, w której wskazano, że są to dość rzadko występujące odpady, które powinny zostać przez właściciela nieruchomości dostarczone do punktu selektywnego zbierania odpadów. Dodatkowo Sąd I instancji nadmienił, że uchwalenie przez Gminę regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, było obligatoryjne i obowiązek taki wynika z art. 4 ww. ustawy, natomiast zadania Związku Gmin wynikają z postanowień art. 6r tej ustawy.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący kasacyjnie – H. F. Skarżący kasacyjnie zaskarżył ww. wyrok w całości, zarzucając mu na podstawie art. 176 w zw. z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm – dalej jako: p.p.s.a.) naruszenie:
- przepisów prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że z przepisu tego nie wynika obowiązek odbierania przez gminę "u źródła" powstałych w gospodarstwie domowym odpadów budowlanych i rozbiórkowych, podczas gdy użycie w tym przepisie słów "zbierania i odbierania" prowadzi do wniosku, że gmina ma obowiązek zapewnić odbieranie "u źródła" takich odpadów, wprowadzając stosowne regulacje w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy;
- przepisów prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy nie musi określać rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do selektywnego zbierania powstających w gospodarstwach domowych odpadów budowlanych i rozbiórkowych, a nadto warunków rozmieszczenia tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, podczas gdy w ocenie skarżącego kasacyjnie, w ww. akcie prawa miejscowego powinno się znaleźć takie uregulowanie.
Wskazując na powyższe uchybienia skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, skarżący przywołał treść § 4 ust. 5 oraz § 6 ust. 6 Regulaminu utrzymania czystości wskazując, że z regulacji tej wynika, iż odpady budowlane i rozbiórkowe pochodzące z gospodarstw domowych należy dostarczyć do punktu selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, takie ukształtowanie zasad odbierania odpadów jest sprzeczne z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy o utrzymaniu czystości, na co wskazuje przede wszystkim porównanie treści art. 3 ust. 2 pkt 5 z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a ww. ustawy. W ocenie skarżącego kasacyjnie, z brzmienia obu regulacji wynika bowiem podział odpadów na poszczególne frakcje, które są odpowiednio zbierane lub zbierane i odbierane przez gminę (bądź wybrany przez nią podmiot). Zdaniem skarżącego kasacyjnie Gmina ma więc obowiązek ustanowić selektywne zbieranie – bez obowiązku odbierania "u źródła" co najmniej następujących odpadów, tj.: papieru, metalu, tworzywa sztucznego, szkła i opakowań wielomateriałowych, odpadów komunalnych ulegających biodegradacji, w tym odpadów opakowaniowych ulegających biodegradacji. Ponadto, w ocenie skarżącego kasacyjnie, gmina ma również obowiązek zbieranie i odbieranie "u źródła" powstałych w gospodarstwach domowych: przeterminowanych leków i chemikaliów, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, odpadów budowlanych i rozbiórkowych, zużytych opon, oraz odpadów zielonych. Powyższe, zdaniem skarżącego kasacyjnie, prowadzi więc do konkluzji, iż gmina powinna zapewnić na swoim terytorium selektywne zbieranie i odbieranie m. in. powstałych w gospodarstwach domowych odpadów budowlanych i rozbiórkowych. Wskazał również, że pojęcie zbierania odpadów zostało zdefiniowane w art. 3 ust. 1 pkt 34 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. 2013 r., poz. 21), natomiast w obowiązujących przepisach nie została sformułowana definicja odbierania odpadów. Dlatego też, jego zdaniem konieczne jest ustalenie znaczenia tego terminu w oparciu o ogólne reguły językowe, mając na uwadze, że jego zakres nie może pokrywać się z zakresem pojęcia zbierania odpadów. Zatem, w ocenie skarżącego kasacyjnie, skoro zbieraniem odpadów jest ich gromadzenie przed transportem do miejsc przetwarzania, to odbieranie odpadów musi stanowić ich transport do miejsc przetwarzania, a w związku z tym – zdaniem skarżącego kasacyjnie – to przejmowanie odpadów od ich wytwórców "u źródła" i transport stanowi "odbieranie odpadów". W ocenie skarżącego kasacyjnie, przy uwzględnieniu racjonalności ustawodawcy, nie można zakładać, że gromadzenie odpadów w punkcie selektywnego zbierania odpadów komunalnych (przyjmowanie, sortowanie i tymczasowe magazynowanie) stanowi jednocześnie ich odbieranie oraz zbieranie. Zdaniem skarżącego kasacyjnie za powyższym rozumieniem pojęcia "odbieranie odpadów" przemawia także nowelizacja ustawy o utrzymaniu czystości dokonana ustawą z dnia 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2015 r., poz. 87), którą dokonano zmiany dotychczasowego brzmienia art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy o utrzymaniu czystości. Tym samym, w jego ocenie, przywołana wyżej nowelizacja poszerzyła zakres materii, która może zostać uregulowana w regulaminie czystości i porządku w gminie, dodając, że co do frakcji wymienionych w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a tej ustawy, należy określić wymagania dotyczące ich selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, z tak zmienionego przepisu wynika po pierwsze, że do dnia 1 lutego 2015 r. (dzień wejścia w życie ustawy nowelizującej) nie było możliwe uregulowanie w regulaminie utrzymania czystości i porządku w gminie, że frakcje określone w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a ww. ustawy będą przyjmowane w punkcie selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Po drugie, w ocenie skarżącego kasacyjnie, wprowadzona nowelizacja potwierdza, że przez "odbieranie odpadów" nie można rozumieć ich przyjmowania w punkcie selektywnego zbierania odpadów komunalnych, skoro bowiem te dwie czynności zostały odrębnie wymienione w analizowanym przepisie, oznacza to, że ich zakres znaczeniowy jest różny. Dlatego też, jego zdaniem, Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy o utrzymaniu czystości uznając, że z przepisu tego nie wynika w żaden sposób obowiązek odbierania przez gminę powstałych w gospodarstwie domowym odpadów budowlanych i rozbiórkowych. W ocenie skarżącego kasacyjnie, ustawodawca używając wyrażenia "zbieranie i odbieranie" nałożył na gminę obowiązek uregulowania w regulaminie czystości i porządku wymagań w zakresie przejmowania wymienionych w tym przepisie kategorii odpadów bezpośrednio "u źródła", a w stanie prawnym obowiązującym w dacie uchwalenia Regulaminu przez Radę Miasta [...] nie było dopuszczalne zastąpienie obowiązku odbierania odpadów, nakazaniem dostarczania ich do punktu selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Dlatego też zdaniem skarżącego kasacyjnie § 4 ust. 6 Regulaminu został ukształtowany sprzecznie z ówcześnie obowiązującymi przepisami.
Ponadto skarżący kasacyjnie dodał, że przepisy prawa mogą przewidywać szczególne zasady zbierania i odbierania niektórych rodzajów odpadów wymienionych w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy o utrzymaniu czystości, które spowodują, że powyżej przeprowadzone rozważania częściowo nie znajdą co do nich zastosowania (np. baterie i akumulatory). Jednakże zdaniem skarżącego kasacyjnie, jeśli chodzi o zbieranie i odbieranie odpadów w postaci powstałych w gospodarstwie domowym odpadów budowlanych i rozbiórkowych, od których odbierania uchyla się gmina [...], przepisy prawa w brzmieniu z dnia 21 lutego 2013 r. nie przewidywały żadnych odrębnych regulacji, które nakazywałyby ich dostarczanie do punktu selektywnego zbierania odpadów komunalnych (lub umożliwiały gminie wprowadzenie takiego nakazu). W ocenie skarżącego kasacyjnie, powyższe rozważania potwierdzają także zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 4 ust. 2 pkt 2 ww. ustawy. Skarżący podniósł bowiem, że jeżeli gmina ma obowiązek zapewnienia zbierania i odbierania opadów budowlanych i rozbiórkowych, ma także obowiązek określić rodzaj i minimalną pojemność pojemników przeznaczonych do zbierania tej frakcji odpadów (oraz warunki ich rozmieszczenia i utrzymania). W przeciwnym razie – zdaniem skarżącego kasacyjnie – panowałaby w tym zakresie całkowita dowolność, co utrudniałoby selektywny odbiór tej frakcji odpadów, przy czym obowiązek określenia ww. wymagań w regulaminie utrzymania czystości i porządku w gminie jest niezależny od tego przez kogo i w jaki sposób odpady budowlane i rozbiórkowe są obierane (a wystarczające jest, że odpady te są "zbierane").
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 718), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zarzuty skargi kasacyjnej są nieuzasadnione, co wynika z systemowej wykładni ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012 r., poz. 391):
Zgodnie z treścią art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach:
"1. Rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego.
- Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:
- wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:
- prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych przeterminowanych leków i chemikaliów, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz zużytych opon, a także odpadów zielonych,
- uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,
- mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;
- rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:
- średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,
- liczby osób korzystających z tych pojemników;(.....)".
Z przywołanego powyżej przepisu wynika, że kontrolowany przez Sąd I instancji przedmiotowy Regulamin, jako akt prawa miejscowego, powinien określać szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresach wskazanych w tymże przepisie. Oznacza to, że zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy określa ustawa, a prawnym obowiązkiem rady gminy jako organu prawotwórczego jest zgodne z prawem i względnie twórcze, ale w ramach prawa i w zakresie dopuszczonym przez ustawę, wykonanie upoważnienia prawotwórczego zawartego w ww. art. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku.
Z punktu widzenia podstaw skargi kasacyjnej szczególnie istotna jest treść art. 4 ust. 2 pkt 1 lit a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku, z której wynika, że Regulamin "określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: 1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących: a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych przeterminowanych leków i chemikaliów, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz zużytych opon, a także odpadów zielonych".
Jednocześnie, dla jego wykładni istotne jest ustalenie, że z lektury zarówno przepisów ogólnych ww. ustawy jak i pozostałych przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku nie da się wyprowadzić zasady podnoszącej, że rada gminy ma obowiązek odebrania u źródła, czyli odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości.
Trzeba przy tym bowiem zauważyć, że w myśl art. 3 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku:
"2. Gminy zapewniają czystość i porządek na swoim terenie i tworzą warunki niezbędne do ich utrzymania, a w szczególności:
- obejmują wszystkich właścicieli nieruchomości na terenie gminy systemem gospodarowania odpadami komunalnymi;
- nadzorują gospodarowanie odpadami komunalnymi, w tym realizację zadań powierzonych podmiotom odbierającym odpady komunalne od właścicieli nieruchomości;
- ustanawiają selektywne zbieranie odpadów komunalnych obejmujące co najmniej następujące frakcje odpadów: papieru, metalu, tworzywa sztucznego, szkła i opakowań wielomateriałowych oraz odpadów komunalnych ulegających biodegradacji, w tym odpadów opakowaniowych ulegających biodegradacji;
- tworzą punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych w sposób zapewniający łatwy dostęp dla wszystkich mieszkańców gminy, w tym wskazują miejsca, w których mogą być prowadzone zbiórki zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego pochodzącego z gospodarstw domowych;
- zapewniają osiągnięcie odpowiednich poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami oraz ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania;
- prowadzą działania informacyjne i edukacyjne w zakresie prawidłowego gospodarowania odpadami komunalnymi, w szczególności w zakresie selektywnego zbierania odpadów komunalnych;
- udostępniają na stronie internetowej urzędu gminy oraz w sposób zwyczajowo przyjęty informacje o:
- podmiotach odbierających odpady komunalne od właścicieli nieruchomości z terenu danej gminy, zawierające firmę, oznaczenie siedziby i adres albo imię, nazwisko i adres podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości,
- miejscach zagospodarowania przez podmioty odbierające odpady komunalne od właścicieli nieruchomości z terenu danej gminy zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania,
- osiągniętych przez gminę oraz podmioty odbierające odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, które nie działają na podstawie umowy, o której mowa w art. 6f ust. 1, i nie świadczą takiej usługi w trybie zamówienia z wolnej ręki, o którym mowa w art. 6f ust. 2, w danym roku kalendarzowym wymaganych poziomach recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami oraz ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania,
- punktach selektywnego zbierania odpadów komunalnych, zawierające:
- firmę, oznaczenie siedziby i adres albo imię, nazwisko i adres prowadzącego punkt selektywnego zbierania odpadów komunalnych,
- adresy punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych na terenie danej gminy, wraz ze wskazaniem godzin przyjmowania odpadów,
- zbierających zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny pochodzący z gospodarstw domowych, o których mowa w ustawie z dnia 29 lipca 2005 r. o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym (Dz. U. Nr 180, poz. 1495, z późn. zm.3)), zawierające:
- firmę, oznaczenie siedziby i adres albo imię, nazwisko i adres zbierającego zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny,
- adresy punktów zbierania zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego na terenie danej gminy;(.....)".
Z powyższego przepisu bezsprzecznie wynika, że ustawodawca z jednej strony zobowiązuje gminy do ustanawiania selektywnego zbierania odpadów komunalnych obejmującego co najmniej następujące frakcje odpadów: papieru, metalu, tworzywa sztucznego, szkła i opakowań wielomateriałowych oraz odpadów komunalnych ulegających biodegradacji, w tym odpadów opakowaniowych ulegających biodegradacji – ale jednocześnie z drugiej zobowiązuje gminy do ustanawiania punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych w sposób zapewniający łatwy dostęp dla wszystkich mieszkańców gminy, w tym wskazując miejsca, w których mogą być prowadzone zbiórki zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego pochodzącego z gospodarstw domowych. Skoro ustawa w brzmieniu obowiązującym na dzień kontroli uchwały w sprawie przedmiotowego Regulaminu przez Sąd I instancji nie przewiduje zasady odbioru wszelkich odpadów u źródła, czyli z terenu właściciela nieruchomości, to tym samym nie jest uszczegóławiana w przedmiotowych regulaminach. Jednocześnie w przepisie stanowiącym podstawę prawną do wydania kontrolowanego przez Sąd I instancji Regulaminu nie ma treści normatywnej zobowiązującej radę gminy do uchwalenia regulaminu przewidującego odbiór wszelkich odpadów u źródła, czyli z terenu właściciela nieruchomości.
Zarazem z faktu posłużenia się przez ustawodawcę w art. 4 ust 2 pkt lit a ww. ustawy pojęciem zbierania i odbierania odpadów w żaden sposób nie wynika, że odpady te maja być odbierane w każdym przypadku w gospodarstwach domowych. Ten fragment przepisu koncentruje się przede wszystkim na określeniu przez radę gminy wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących: we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych przeterminowanych leków i chemikaliów, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz zużytych opon, a także odpadów zielonych – przy czym z tego przepisu nie wynika, że rada gminy ma prawny obowiązek określania w regulaminie szczegółowych zasad odbierania wszystkich selektywnych odpadów u źródła. Przeczy temu m.in. powyżej wskazywana ustawowa instytucja punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych w sposób zapewniający łatwy dostęp dla wszystkich mieszkańców gminy, a zarazem obowiązkiem gminy jest wskazanie miejsca, w których mogą być prowadzone zbiórki zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego pochodzącego z gospodarstw domowych.
W związku z tym, Sąd II instancji w pełni podziela stanowisko Sądu I instancji, że, chodzi więc o to, aby rada gminy przy wykonaniu omawianego upoważnienia ustawowego, m.in. zapisami regulaminu utrzymania czystości, dążyła do oddzielania przez właścicieli nieruchomości odpadów komunalnych. Zdaniem Sądu II instancji, z przepisu tego nie wynika zaś w żaden sposób obowiązek odbierania przez Gminę wszystkich, wyszczególnionych w nim odpadów, bowiem stosownie do art. 3 ust. 2 pkt 6 ww. ustawy, ustawodawca przewiduje, że gminy tworzą punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych w sposób zapewniający łatwy dostęp dla wszystkich mieszkańców gminy i jak wynika z akt sprawy taki też punkt zbierania odpadów rozbiórkowych i budowlanych został w gminie utworzony. Przyjęte przez skarżącego kasacyjnie rozumienie zbierania i odbierania odpadów polegające na nietrafnej tezie, że "Skoro zbieraniem odpadów jest ich gromadzenie przed transportem do miejsc przetwarzania, to odbieranie odpadów musi stanowić ich transport do miejsc przetwarzania, a w związku z tym, to przejmowanie odpadów od ich wytwórców "u źródła" i transport stanowi "odbieranie odpadów" – pomija, zdaniem Sądu II instancji, znaczenie zbierania i odbierania opadów jakie wynika z systemowej wykładni omawianej ustawy o porządku i czystości i samej ustawowej nazwy "punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych, w których mogą być prowadzone zbiórki zużytego sprzętu elektronicznego (art. 3 pkt 5 ustawy o porządku), co nie wyklucza, a wręcz przeciwnie dopuszcza, odbieranie przez te punkty na ich terenie odpadów od mieszkańców gminy. Stanowisko Sądu II instancji jest spójne z treścią tych ww. przepisów ustawy, w myśl których gminy tworzą punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych w sposób zapewniający łatwy dostęp dla wszystkich mieszkańców gminy, w tym wskazują miejsca, w których mogą być prowadzone zbiórki zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego pochodzącego z gospodarstw domowych (zob. art. 3 ust. 2 pkt 6 ustawy o porządku). Jednocześnie, trzeba podkreślić, że gminy mają obowiązek podania do publicznej wiadomości w drodze udostępnienia na stronie internetowej urzędu gminy oraz w sposób zwyczajowo przyjęty, informacji o: adresach punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych na terenie danej gminy, wraz ze wskazaniem godzin przyjmowania odpadów - z czego wprost wynika, że ustawodawca dopuszcza odbieranie przez te punkty na ich terenie odpadów od mieszkańców gminy.
Skoro bowiem ustawodawcy nie jest obojętny łatwy dostęp dla wszystkich mieszkańców gminy do punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych, a gminy mają powinność wskazania miejsca, w których mogą być prowadzone zbiórki zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego pochodzącego z gospodarstw domowych wraz ze wskazaniem godzin przyjmowania odpadów to należy zatem przyjąć, że ustawodawca dopuszcza odbieranie przez te punkty odpadów od mieszkańców gminy w tymże punkcie.
Z uwagi na powyższe ustalenia nie jest uzasadniony zarzut skargi kasacyjnej podnoszący naruszenie przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że z przepisu tego nie wynika obowiązek odbierania przez gminę "u źródła" powstałych w gospodarstwie domowym odpadów budowlanych i rozbiórkowych.
W konsekwencji nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut podnoszący naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku, przez jego błędną wykładnię i uznanie, że regulamin nie musi określać rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do selektywnego zbierania powstających w gospodarstwach domowych odpadów budowlanych i rozbiórkowych, a nadto warunków rozmieszczenia tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, podczas wg. skarżącego kasacyjnie, w ww. akcie prawa miejscowego powinno się znaleźć takie uregulowanie.
Trzeba bowiem zauważyć, że zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy – właściciele nieruchomości zobowiązani są do zbierania powstałych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych zgodnie z wymaganiami określonymi w regulaminie utrzymania czystości. Z kolei, w regulaminie tym, zobowiązano właścicieli nieruchomości do selektywnego zbierania powstających w gospodarstwach domowych odpadów budowlanych i rozbiórkowych (§ 4 ust. 1 pkt 3 lit. f), które odbierane są w punkcie selektywnego zbierania odpadów komunalnych (ust. 6 § 4). W związku z tym, zdaniem Sądu II instancji, nie ma podstaw również zarzut skargi naruszenia § 8 załącznika do zaskarżonej uchwały, określającego rodzaj i pojemność worków i pojemników do selektywnego zbierania odpadów komunalnych, obejmujących następujące frakcje odpadów, zbieranych selektywnie jak: papier, tektura oraz opakowania wielomateriałowe, szkło, tworzywa sztuczne, odpady ulegające biodegradacji, w tym odpady zielone, metale, popiół. Trzeba mieć bowiem na względzie, że w myśl art. 4 ust. 2 pkt 2 ww. ustawy, regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach i liczby osób korzystających z tych pojemników. Tym samym, zdaniem Sądu II instancji, nie stanowi naruszenia prawa nieobjęcie powołanym § 8 Regulaminu pojemników na odpady budowlane i rozbiórkowe, bowiem nie są to odpady, o jakich mowa w przywołanym przepisie ustawy, co do których można określić średnią ich ilość wytwarzaną w gospodarstwie domowym, są to bowiem względnie rzadko występujące odpady, które powinny zostać przez właściciela nieruchomości dostarczone do punktu selektywnego zbierania odpadów.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.