Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 27 marca 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w sprawie o sygnaturze akt II SA/Lu 86/08 po rozpoznaniu skargi A. M. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] grudnia 2007 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania nakazu rozbiórki - uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję z dnia [...] listopada 2007 r. wydaną przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie.
W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujące okoliczności faktyczne i prawne.
A. M., właściciel działki nr [...] w miejscowości Ł. domagał się interwencji organu nadzoru budowlanego wskazując, iż w wyniku prowadzenia na sąsiedniej działce nr [...] robót budowlanych polegających na przeróbce dachu na budynku mieszkalnym, została naruszona jego własność poprzez wystający na jego działkę okap pokrycia dachowego.
Decyzją z dnia [...] listopada 2007 r., podjętą w wyniku rozpatrzenia wniosku A. M., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) odmówił nakazania S. S. rozbiórki części obiektu budowlanego tj. okapu pokrycia dachowego budynku (na szerokość dwóch dachówek) od strony działki nr [...].
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił, że inwestor S. S. prowadził roboty budowlane na podstawie skutecznie przyjętego zgłoszenia z dnia 9 lipca 2007r., a z rysunków i mapy dołączonych do zgłoszenia wynikało, że okap pokrycia dachowego przed ociepleniem wysunięty jest poza obrys ścian budynku o 62 cm natomiast ściana budynku przed ociepleniem na działce nr [...] usytuowana jest w odległości ok. 80 cm od granicy z działką nr [...].
A. M. w odwołaniu od tej decyzji wskazał, że organ administracji nieprawidłowo ustalił odległość budynku od granicy działki sąsiada oraz nie określił odległości, w jakiej pokrycie dachowe wysunięte jest w kierunku jego działki.
Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, twierdząc, że w rozpatrywanej sprawie nie zachodzą okoliczności uzasadniające rozbiórkę okapu wsuniętego w obręb działki skarżącego.
Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji powołał się na art. 61 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej: k.p.a.). wskazując, że w sytuacji, gdy zachodzą wątpliwości co do żądania wnioskodawcy, jego sprecyzowanie należy do strony, nie zaś do organu administracji publicznej. Wniosek A. M. z dnia 26 lipca 2007 r., zdaniem organu, dotyczył w rzeczywistości naruszenia własności skarżącego przez wystający na jego działkę okap pokrycia dachowego.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie złożył A. M., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] grudnia 2007 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego.
Skarżący nie zgodził się z ustaleniami organów co do odległości między ścianą budynku sąsiada a jego działką, grubością warstwy ocieplenia, odległością w jakiej okap pokrycia dachowego wysunięty jest w stronę jego posesji. Ponadto skarżący podniósł, że granica działki również została błędnie przez organ wskazana.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, rozpatrując wniesioną skargę uznał, że zaskarżona decyzja podjęta została bez wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności, tym samym z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego. W ocenie sądu organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję naruszył w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a., art. 136 k.p.a. i art. 140 k.p.a.
Z ustaleń organów wynikało bowiem, że inwestor dokonał zgłoszenia zamiaru wykonania robót remontowych budynku, co do którego organ administracji publicznej nie wniósł sprzeciwu. W zgłoszeniu S. S. wskazał, że zamierza m.in. ocieplić budynek, wymienić okna, zmienić pokrycie dachowe. Natomiast z protokołu oględzin dokonanych w dniach 3 oraz 28 sierpnia 2007 r. wynikało, że oprócz wymiany pokrycia dachowego, wykonana została nowa więźba dachowa, nowe ścianki kolankowe z trzpieniami i wieńcem oraz ściany szczytowe dachu.
Sąd Wojewódzki zauważył, że nie wszystkie prace wykonane przez inwestora objęte były zgłoszeniem, a w ustaleniach faktycznych organu brak było dokumentacji, która w sposób wyraźny i jednoznaczny wskazywałaby rzeczywistą odległość pomiędzy ścianą budynku, okapem pokrycia dachowego a granicą działki sąsiedniej oraz grubość nowego ocieplenia ściany. Organy administracji nie dokonały oceny, czy prace wykonane przez inwestora pokrywały się z pracami wskazanymi w zgłoszeniu.
Sąd uznał, że organ pierwszej instancji nie podjął wszystkich czynności zmierzających do wnikliwego ustalenia stanu faktycznego, natomiast organ odwoławczy odniósł się tylko w sposób pobieżny do ustaleń faktycznych organu I instancji.
Organy nie zbadały czy wykonanie określonych robót, nie spowodowało przesunięcia obrysu okapu dachu w stosunku do stanu, istniejącego przed rozpoczęciem robót objętych zgłoszeniem oraz w stosunku do samego zgłoszenia. Natomiast z oświadczenia, które inwestor S. S. złożył na rozprawie do protokołu wynikało, że w wyniku wykonanych robót obrys okapu dachu faktycznie został wysunięty w stronę działki sąsiada.
Sąd Wojewódzki nakazał aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji przeprowadziły kontrolę zgodności wykonanych prac z tymi, które objęte były zgłoszeniem. Brak sprzeciwu wobec zgłoszenia nie oznaczał w ocenie Sądu, że organ nie ma obowiązku późniejszej weryfikacji zakresu wykonanych robót z punktu widzenia treści zgłoszenia w decyzji.
Za konieczne Sąd uznał przeprowadzenie postępowania dowodowego poprzez m.in. wykonanie dokładnych pomiarów spornych odległości, ustalenie, czy wykonane roboty budowlane były zgodne ze zgłoszeniem czy też nie, zbadanie czy prace budowlane są zgodne z przepisami dotyczącymi warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
S. S. wniósł skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 27 marca 2008 r. Skarżący domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy a mianowicie: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez uwzględnienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie skargi w sytuacji gdy decyzja nie była dotknięta wadami powodującymi konieczność jej uchylenia oraz art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez wydanie rozstrzygnięcia z przekroczeniem granic sprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie narusza przepisy postępowania w sposób uzasadniający jego uchylenie. Sąd wadliwie przyjął bowiem, że zaskarżona decyzja została podjęta bez wszechstronnego wyjaśnienia istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności. Przypisał organom naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 136 k.p.a. Tymczasem organ pierwszej instancji działając w granicach wniosku złożonego przez A. M. wyznaczającego granice sprawy przeprowadził wystarczająco dokładne postępowanie dowodowe pozwalające na wydanie decyzji. Postępowanie obejmowało między innymi dwukrotne oględziny. Kwestionowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie rysunki zostały wykonane w formie wymaganej przez przepisy prawa budowlanego.
Zdaniem skarżącego kasacyjnie Sąd Wojewódzki naruszył też art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez wydanie rozstrzygnięcia z przekroczeniem granic sprawy. Sąd wskazał bowiem na konieczność przeprowadzenia postępowania w przedmiocie ustalenia czy wykonane roboty były zgodne ze zgłoszeniem oraz czy wykonane roboty były zgodne z przepisami dotyczącymi warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Tymczasem postępowanie administracyjne zostało wszczęte na wniosek A. M. zawierający skonkretyzowane żądanie, wniosek ten określił przedmiot postępowania i granice sprawy. Wymienione wskazania Sądu nie były objęte wnioskiem i wykraczały poza granice sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Przedstawione w skardze kasacyjnej zarzuty należało uznać za nieuzasadnione.
Na wstępie wyjaśnić jednak trzeba, iż zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej powoływanej jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy.
Ponieważ w niniejszej sprawie przesłanki nieważności postępowania nie wystąpiły, postępowanie kasacyjne ograniczać się będzie wyłącznie do zbadania zasadności podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów.
Podstawa kasacyjna wskazana w art. 174 pkt 2 p.p.s.a związana jest z naruszeniem przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem skarżącego wskazana podstawa kasacyjna przejawiła się w niniejszej sprawie naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 134 § 1 p.p.s.a., polegała zaś na wydaniu wyroku uwzględniającego skargę w sytuacji gdy decyzja nie była dotknięta wadami powodującymi konieczność jej uchylenia oraz wydaniem rozstrzygnięcia z przekroczeniem granic sprawy.
Odnosząc się do pierwszego zarzutu kasacyjnego, przypomnieć trzeba, że artykuł 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. wskazuje jedynie przesłanki, formę i treść jaką przybiera orzeczenie sądu pierwszej instancji po merytorycznym rozpoznaniu skargi.
Dlatego skarga wskazywała w istocie na błędnie ustalony przez Sąd I instancji stan faktyczny sprawy i w konsekwencji wadliwe uchylenie decyzji organów nadzoru budowlanego, w sytuacji gdy zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną decyzje były prawidłowe.
Jednak w okolicznościach sprawy Sąd Wojewódzki słusznie uchylił rozstrzygnięcia organów i prawidłowo ocenił, że organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję naruszył w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a.
Z ustaleń organów wynikało bowiem, że nie wszystkie prace wykonane przez inwestora objęte były zgłoszeniem, a przy tym nie ustaliły one rzeczywistej odległości pomiędzy okapem pokrycia dachowego a granicą działki sąsiedniej oraz grubości nowego ocieplenia ściany. Słusznie zatem Sąd I instancji uznał, że organy nie zbadały czy wykonanie określonych robót, nie spowodowało przesunięcia obrysu okapu dachu w stosunku do stanu, istniejącego przed rozpoczęciem robót objętych zgłoszeniem oraz w stosunku do samego zgłoszenia. Ocenę Sądu I instancji potwierdza fakt, że inwestor S. S. oświadczył na rozprawie sądowej, że w wyniku wykonanych robót obrys okapu dachu został wysunięty w stronę działki sąsiada.
Skoro pomiędzy właścicielami sąsiednich, graniczących ze sobą nieruchomości istnieje spór, co do prawidłowości robót budowlanych przy budynku inwestora a zwłaszcza wkroczenie w działkę sąsiada przy ich realizacji, to w żadnym przypadku nie można uznać, że decyzja organów odpowiadała żądaniu A. M. inicjującego postępowanie i była z nim zgodna.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, czyli wydania rozstrzygnięcia z przekroczeniem granic sprawy, stwierdzić trzeba, że zarzut ten, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego jest całkowicie chybiony. Należy zważyć, że organy wszczęły i prowadziły postępowania z inicjatywy A. M. w sprawie robót budowlanych prowadzonych na działce nr [...] w Ł. należącej do jego sąsiada S. S..
Nie można zgodzić się z poglądem zaprezentowanym w skardze kasacyjnej, iż pismo inicjujące postępowanie dotyczyło w istocie sporu granicznego i jak sugeruje kasacja miał on charakter cywilny.
Sprawa zainicjowana przez A. M. dotyczyła wykonania robót przy budynku w sposób odmienny od stanu istniejącego przed ich wykonaniem oraz z przekroczeniem granicy nieruchomości inwestora oraz zakresu dokonanego zgłoszenia. Wyjaśnienie tych okoliczności przez organy nadzoru budowlanego miało podstawowe znaczenie dla sprawy a pewna nieporadność redakcyjna pisma A. M. nie mogła decydować o ograniczeniu zakresu sprawy, skoro intencje wnioskodawcy były jasne i wielokrotnie przez niego prezentowane. Poza tym organ nadzoru budowlanego jak też inwestor nie mogli skutecznie wskazywać na legalność prac - związaną z dokonanym zgłoszeniem, jeśli nie zostało to potwierdzone zgodnie z przesłankami wskazanymi przez Sąd Wojewódzki.
Słuszny jest pogląd Sądu I instancji, że brak sprzeciwu właściwego organu wobec zgłoszenia nie oznacza, że organ nadzoru budowlanego nie ma możliwości późniejszej weryfikacji zakresu wykonanych robót z punktu widzenia treści zgłoszenia.
W tym kontekście wskazania dla organu co do dalszego prowadzenia postępowania dowodowego poprzez wykonanie dokładnych pomiarów spornych odległości, ustalenie czy wykonane roboty budowlane były zgodne ze zgłoszeniem i przepisami dotyczącymi warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie – były uzasadnione.
Nadto biorąc pod uwagę treść uzasadnienia decyzji organu odwoławczego słusznie Sąd I instancji wskazał na naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie winno bowiem zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Zawarte w decyzji rozstrzygnięcie powinno stanowić logiczną konsekwencję ustalonego w postępowaniu stanu faktycznego.
Z tych tez względów należy uznać, że skarga kasacyjna wniesiona przez stronę skarżącą w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie i Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.